Vladimir Poutine et l’Amérique latine : partenariat circonstanciel ou alliance durable ? / Par Jean-Jacques Kourliandsky

En juillet 2014, le président russe, Vladimir Poutine, a réalisé une tournée latino-américaine inédite. Précédé de visites croisées dès sa prise de fonction en décembre 1999, ce déplacement a été suivi de missions ministérielles et parlementaires russes, conclues par la signature de nombreux accords. Plusieurs chefs d’État latino-américains ont, par ailleurs, été reçus au Kremlin en 2014 et 2015.

L’Amérique latine n’a pourtant jamais été une priorité stratégique pour Moscou, pas plus à l’époque impériale qu’à celles de l’Union soviétique ou de la Fédération de Russie. De même, la Russie n’a jamais été un partenaire naturel pour les pays latino-américains, à l’exception de Cuba qui, pour contenir la pression des États-Unis, a sollicité militairement et diplomatiquement l’Union soviétique de 1961 à 1989. Progressivement montés en puissance de 1999 à 2014, ces déplacements ont donc fabriqué un canal de communication et d’échange entre la Russie et plusieurs pays d’Amérique latine qui jusque-là restait formel et ténu.

Cet intérêt mutuel inédit interpelle, tout autant que son apparente mise en sommeil en 2016. V. Poutine n’est, en effet, pas retourné en Amérique latine depuis sa tournée de 2014. Désormais, l’appétence mutuelle semble moindre. Le renforcement progressif de cette relation s’expliquerait-il ainsi seulement par des paramètres conjoncturels ou a-t-il, au contraire, posé les bases d’un partenariat appelé à durer ?

Une convergence modelée par des ambitions et frustrations diplomatiques partagées (2000-2008)

Cette relation a d’abord été la conséquence d’un rapprochement circonstanciel : celui d’une Russie évincée du jeu international et souhaitant y retrouver une place, et d’un certain nombre de gouvernements latino-américains aspirant à une autonomie souveraine dont ils ont été historiquement privés [1]. De part et d’autre, les jalons de cette alliance ont été posés au même moment. En 2000, V. Poutine accédait à la présidence de la Fédération de Russie, avec une feuille de route nationaliste rompant avec un passé d’incertitudes politiques, économiques et conceptuelles. Il s’agissait pour lui de suspendre la « régionalisation internationale » de la Russie et de lui permettre de récupérer la place centrale qui avait été celle de l’Union soviétique jusqu’à 1991 [2]. Au même moment, au Venezuela, un militaire nationaliste, Hugo Chávez, arrivait au pouvoir par la voie électorale. Cette victoire allait être suivie par celle d’autres responsables d’orientation nationaliste tels que Néstor Kirchner en Argentine, Evo Morales en Bolivie, Luiz Inácio Lula da Silva au Brésil et Rafael Correa en Équateur. En Russie comme en Amérique du Sud, les hasards du calendrier électoral ont ainsi placé aux plus hautes responsabilités des personnalités partageant à la fois le constat d’être tenus à la périphérie des centres de décision internationaux par les puissances installées, et la volonté d’inventer de nouvelles stratégies afin de rompre cette mise à l’écart. D’un côté comme de l’autre, il s’agit de mettre un terme à une situation d’« humiliation internationale » [3]. Cette ambition partagée a été à l’origine de rapprochements inédits, pourtant difficiles à mettre en œuvre au vu de l’importance de l’ignorance mutuelle entre les deux régions. Relevant traditionnellement de la sphère d’influence des États-Unis, les Latino-américains n’avaient jamais été en situation de rapport direct avec le monde russe. Pour la Russie, et antérieurement l’Union soviétique, en dépit de la parenthèse cubaine, « l’Amérique latine était perçue comme une région très lointaine et exotique » [4].

La Russie dont a hérité V. Poutine était un pays en perte de repères identitaires, d’équilibres économiques et politiques internes, ainsi qu’en situation de repli international. Le dénouement de la crise du Kosovo, et donc yougoslave, venait de consacrer une dynamique diplomatique ne prenant pas en compte le point de vue russe. L’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) avait intégré les anciens pays satellites de l’Union soviétique, au point d’être au contact direct de la Russie. V. Poutine est alors arrivé à la présidence avec un projet de rupture, redynamisant le pouvoir central et l’économie, et réaffirmant la souveraineté de la Russie. L’Amérique latine était, au même moment, en phase de contestation à l’égard des institutions financières internationales, Banque interaméricaine de développement (BID) ou Fonds monétaire international (FMI). Argentine, Brésil, Mexique avaient en effet été contraints d’accepter, avec les crédits de ces organisations, les politiques d’austérité définies sous le nom de « consensus de Washington ». Cette contestation, relayée par les majorités électorales, ont alors porté au pouvoir des gouvernants refusant la tutelle des États-Unis.

Ce rejet partagé d’une réalité internationale perçue comme inégalitaire a permis des convergences qui n’allaient pas de soi et qui sont progressivement montées en puissance de 2000 à 2008. Dès le mois de décembre 2000, V. Poutine a visité Cuba, pays bénéficiant alors d’un soutien collectif matérialisé par un vote latino-américain devant l’Assemblée générale des Nations unies sanctionnant l’embargo-blocus des États-Unis chaque année depuis 1992 [5]. À peine élu en 2001, Hugo Chávez a effectué une visite officielle en Russie, qu’il percevait alors comme porteuse d’une « diplomatie contestataire » héritière du bloc antagoniste à celui des États-Unis, confortée par une production pétrolière majeure. La Russie apparaissait donc de nature à faire contrepoids à l’« hyperpuissance américaine » [6]. Dans le sillon tracé par Hugo Chávez, les chefs d’État latino-américains ont aussi pris le chemin de Moscou et reçu la visite des présidents russes.

Tous ces contacts ont renforcé la convergence de leurs ambitions diplomatiques. La conjoncture pétrolière et gazière a favorisé la matérialisation de « diplomaties affirmatives » développant des stratégies voisines dans le but d’élargir leur présence dans les cercles de décision internationaux. V. Poutine s’est efforcé de restituer à la Russie une place au sein des grands forums mondiaux. Elle a ainsi été admise au sein du G8. Parallèlement, les chefs d’État latino-américains, aspirant à faire accéder leurs pays à ce cercle de décideurs, ont articulé des stratégies affirmatives. Le Brésil a par exemple impulsé des convergences Sud-Sud tant avec la Chine que l’Inde, l’Union africaine ou la Ligue arabe. Il a, par ailleurs, réussi à modifier le mode de fonctionnement décisionnel au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), dont l’un de ses diplomates est devenu directeur général.

La montée continue des prix du pétrole, du gaz, ainsi que des minerais et produits agricoles, a procuré une aisance financière à la Russie, comme à beaucoup de pays latino-américains. D’un côté comme de l’autre, la croissance économique a contribué à réduire les tensions sociales et politiques. Alimentée par le confort budgétaire, cette stabilité intérieure a également fourni une assurance internationale nouvelle aux gouvernants de Russie et d’Amérique latine.

Les Latino-américains ont ainsi élargi leur espace souverain. En 2005, au sommet des Amériques de Mar del Plata (Argentine), ils ont indéfiniment suspendu le projet nord-américain de construction d’un marché commun des Amériques. En 2006, ils ont ouvert la voie à des diplomaties d’unions entre pays périphériques. L’Amérique du Sud a, en effet, initié la construction de coopérations régionales renforcées, avec l’Alliance bolivarienne des peuples de notre Amérique (ALBA), la Communauté des États latino-américains et caraïbes (Celac), et l’Union des nations d’Amérique du Sud (Unasur), tout en inventant un partenariat horizontal avec les pays de la Ligue arabe et de l’Union africaine. Pour sa part, à la même époque, la Russie a renforcé ses coopérations intergouvernementales avec la Communauté des États indépendants (CEI), l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS), l’Organisation du traité de sécurité collective (OTSC), l’Union économique eurasienne (UEE). Les deux ensembles – pour des raisons partagées, celles de contester le fonctionnement d’institutions dominées par les États-Unis, les grands États européens et le Japon –, ont participé de façon active au système des Nations unies [7], ainsi qu’à divers forums tels que la Coopération économique pour l’Asie-Pacifique (APEC).

Un partenariat multidimensionnel renforcé par les tensions entre Russie et OTAN (2008-2014)

Les conditions objectives d’un rapprochement entre Amérique latine et Russie ont pris une dimension nouvelle à partir de 2008. Cette année-là, Moscou a mobilisé ses moyens militaires pour contenir l’expansion de l’OTAN dans son voisinage proche. Sur sa frontière Sud, elle a empêché la Géorgie de tenter de récupérer ses territoires dissidents en s’intégrant à l’espace de l’Alliance atlantique. À la différence de la phase exploratoire, la période ouverte en 2008 a créé les conditions propices à de nouvelles coopérations concrètes en matière diplomatique, économique, commerciale, militaire et culturelle. Dès 2008, quelques pays latino-américains parmi les plus attachés à la préservation de leur souveraineté, comme le Nicaragua et le Venezuela, ont ainsi reconnu l’indépendance de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud. En septembre de la même année, des exercices militaires russes ont été effectués dans ces deux pays ainsi qu’à Cuba, signalant de façon spectaculaire une convergence d’intérêts et d’adversaires [8].

Quelque temps plus tard, la Russie a procédé à l’annexion de la Crimée et bloqué l’insertion de l’Ukraine dans l’espace occidental européen. À cette occasion, les divergences entre Russes et Occidentaux se sont accentuées. Les gouvernements latino-américains, qui avaient signalé leur désaccord avec la façon dont les pays de l’OTAN avaient auparavant géré la crise libyenne, ont saisi ces crises comme une double opportunité. Afin d’accroître leur autonomie diplomatique comme économique, ils ont refusé de suivre les sanctions prises par les pays de l’OTAN et l’Union européenne (UE) contre la Russie, qu’ils ont même soutenue aux Nations unies. Ils ont également proposé leurs productions agricoles à Moscou, de façon à récupérer les parts de marchés abandonnées par les Européens. La Russie a accru ses achats de produits agroalimentaires argentins, mexicains, péruviens et uruguayens. Si, jusqu’en 2013, elle cherchait à renforcer sa coopération avec l’Amérique latine pour faire contrepoids aux pays de l’OTAN, elle a donc, après l’adoption de sanctions en 2014, besoin de l’Amérique latine pour contourner les mesures d’embargo économique, contexte dans lequel s’inscrit la tournée de V. Poutine de juillet 2014.

Le 25 mars 2014, Bolivie, Cuba, Nicaragua, Venezuela ont ainsi refusé de voter une résolution de l’Assemblée générale des Nations unies condamnant l’annexion de la Crimée. L’Argentine, le Brésil, l’Équateur, le Paraguay, le Salvador et l’Uruguay se sont abstenus [9]. Quelques jours auparavant, la présidente argentine Cristina Kirchner, à l’occasion d’une visite officielle en France, avait déclaré publiquement son soutien à la position de la Russie, au nom d’une approche commune du droit international : « On ne peut défendre l’intégrité territoriale concernant la Crimée et la rejeter quand il s’agit des Malouines et de l’Argentine » [10].

Cette conjoncture, porteuse de diplomaties affirmatives visant à desserrer les flux et les liens dominants avec les États-Unis et l’Europe, a donc rapproché un peu plus l’Amérique latine et la Russie. Les visites se sont multipliées et diversifiées, celles effectuées par V. Poutine ou par Dmitri Medvedev, comme celles des chefs d’État latino-américains à Moscou.

Un réseau de participations croisées a été progressivement mis en place pour encadrer ce rapprochement d’intérêts. Plus de 200 accords de toutes sortes auraient matérialisé une volonté partagée de pérenniser cette entente intercontinentale selon Yuri Paniev, chercheur à l’Institut latino-américain de Moscou [11]. Afin de les maintenir actifs, des commissions bilatérales ou mixtes ont été mises en place avec l’Argentine, le Chili, le Mexique, le Pérou, l’Uruguay. Les uns et les autres ont été intégrés comme observateurs dans les organisations régionales respectives, la Russie de l’ALBA, de la Celac, du Système d’intégration centraméricain (SICA), de l’Unasur ; les latino-américains ont également été invités aux réunions de la CEI, de l’OCS et de l’UEE. Cette proximité renforcée a permis d’élargir les horizons communs et les ambitions internationales s’inscrivant dans la lignée de l’invitation, par la Russie, du Brésil à la première réunion du groupe BRIC, organisée à Saint-Pétersbourg en 2008.

Les relations commerciales bilatérales ont été bonifiées par cette conjoncture diplomatique. Les produits agricoles, ciblés par les sanctions occidentales, ont dynamisé les échanges bilatéraux.

Plus largement, les deux parties ont exploré tous les espaces susceptibles de densifier la coopération bilatérale. La technologie russe a investi une surface inédite en Amérique latine, notamment dans les domaines de l’énergie, de l’armement et des hélicoptères [12]. Les partenaires latino-américains de la Russie, en diversifiant leurs dépendances technologiques, ont réduit les influences dominantes des États-Unis et de l’Europe dans ces secteurs.

Les autorités se sont, en outre, attachées à construire une connaissance mutuelle, linguistique et culturelle, susceptible d’accompagner ces rapprochements économiques, diplomatiques et militaires. Les centres de recherche en politique internationale des gouvernements nationalistes d’Amérique latine ont multiplié informations et colloques relatifs à la Russie et à sa politique étrangère. Le Brésil a ainsi accueilli en 2009 une rencontre universitaire conjointe. Une chaire sur la Russie a été ouverte au sein de l’Institut des relations internationales de l’Université nationale de La Plata, en Argentine, en 2012. Parallèlement, la Russie a développé des instruments de communication et de connaissance en langue espagnole [13]. L’Institut latino-américain de l’Académie des sciences de Russie, en sommeil depuis la disparition de l’Union soviétique, a été réactivé. Il organise depuis 2013, en coopération avec l’Université de Saint-Pétersbourg, un Forum russo-latino-américain [14]. Ses responsables ont théorisé les éléments objectifs et subjectifs du rapprochement entre la Russie et l’Amérique latine. « D’un côté, nous pouvons trouver là des sources alternatives de substitution à nos importations. […] Et en Amérique latine, nous pouvons aussi rencontrer des partenaires avec lesquels coopérer sur les questions fondamentales de l’agenda international. […] Toutes choses ayant des incidences concrètes en politique extérieure et diplomatie économique. C’était le sens de la visite sans précédent qu’a effectué Vladimir Poutine en août 2014 » [15].

2016, retour à la case départ ?

L’alliance entre Moscou et diverses capitales d’outre-Atlantique montée en puissance ces dernières années est-elle durable ? Les circonstances politiques croisées ayant affecté Russie et Amérique latine depuis quelques mois ont nettement réduit l’intérêt d’une perpétuation de ce partenariat inédit. Sans doute la place de la Russie dans le concert international, qui a changé en 2015-2016, a-t-elle une incidence dans ce ralentissement. Le pays est en effet parvenu à conserver la Crimée sans opposition majeure de la part des occidentaux. De plus, en dépit de sanctions européennes adoptées après l’annexion, elle a retrouvé une certaine centralité diplomatique dans le cadre du traitement de la crise syrienne, une place comparable à ce que fut celle de l’Union soviétique à la table des décideurs majeurs. Déjà en 2010, Moscou n’avait pas manifesté une solidarité particulière à l’égard de l’initiative du Brésil et de la Turquie relative au règlement du contentieux sur le nucléaire iranien. La Russie a réagi comme les autres membres du Conseil de sécurité des Nations unies, refusant toute ingérence dans leur domaine réservé. En passe de retrouver ses privilèges avec les latino-américains – ou du moins avec ceux d’entre eux qui contestaient l’ordre international –, le dialogue direct rétabli avec les États-Unis sur le dossier de la Syrie a éloigné un peu plus l’intérêt de la Russie à approfondir cette convergence.

Cette distance est également le fait de gouvernements latino-américains issus, ces derniers mois, d’alternances électorales, ou tout au moins mis en difficulté par la crise économique. Certains gouvernements alliés de Moscou ont ainsi été évincés du pouvoir. Les sympathies et orientations des majorités nouvelles en Argentine, au Brésil, au Venezuela, les portent, selon l’expression de Mauricio Macri élu le 22 novembre 2015 à la présidence de la République argentine, à « revenir sur la scène internationale » [16]. Autrement dit, il s’agit plutôt de rétablir une coopération préférentielle avec les puissances occidentales. Les dissidences diplomatiques ne sont donc plus à l’ordre du jour. Barack Obama, François Hollande et Matteo Renzi ont ainsi tous été invités à Buenos Aires au cours de l’année 2016. Mariano Rajoy, président du gouvernement espagnol, a été l’un des plus actifs soutiens de la nouvelle majorité parlementaire vénézuélienne. Et José Serra, ministre des Affaires étrangères intérimaire du Brésil a réservé à Paris, du 30 mai au 2 juin 2016, après Buenos Aires et Praia (Cap-Vert), l’un de ses premiers déplacements extérieurs.

Demeurent toutefois les raisons d’État et de la diplomatie économique. Des contrats ont été signés entre la Russie et un certain nombre de pays latino-américains et des courants d’échanges consolidés, concernant non seulement des produits primaires, mais aussi des articles industriels à forte valeur ajoutée. Ces contrats restent relativement indépendants du contexte politique. Le directeur de l’Institut latino-américain de Moscou, Vladimir Davydov, signale par exemple que les échanges avec le Mexique, pays proche à tous égards des États-Unis, ont quadruplé en 2014 [17]. V. Poutine a été, pour ces motifs, l’un des premiers à féliciter Mauricio Macri après sa victoire présidentielle. Le Kremlin a, dans le même esprit et probablement pour préserver la perpétuation du groupe BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud), indiqué que la Russie souhaitait la permanence de bonnes relations avec le Brésil, au-delà des circonstances de la destitution de Dilma Rousseff. Néanmoins, la gouvernance émergente d’Amérique latine est aujourd’hui moins disposée à suivre la Russie dans sa quête d’une redistribution du pouvoir mondial. Seul l’intérêt économique pourrait soutenir l’espoir d’une perpétuation des relations. Mais sur quelles bases ? À la différence de la Chine, la Russie n’est pas une puissance économique universelle, dotée de capacités industrielles et financières.

Les dynamiques diplomatiques et électorales de 2015 ont donc également incontestablement affaibli les raisons du rapprochement entre Russes et Latino-américains. La désidéologisation manifestée par la Russie vis-à-vis des gouvernements nouvellement élus apparaît plus de circonstance que de conviction. La contestation partagée de l’ordre international, qui avait fondé la construction d’une relation, est aujourd’hui réduite par ces circonstances électorales et diplomatiques. Ce constat est peut-être à l’origine du commentaire à l’emporte-pièce fait par V. Poutine le 27 janvier 2016 au sujet de l’apparition du virus zika : « une cochonnerie nous arrive d’Amérique latine » [18].

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• [1] Voir Jean-Jacques Kourliandsky, Amérique latine, insubordinations émergentes, Paris, Fondation Jean Jaurès, 2014.
• [2] Fyodor Lukyanov, « Putin’s Foreign Policy. The Quest to Restore Russia’s Rightful Place », Foreign Affairs, vol. 95, n° 3, mai-juin 2016.
• [3] Selon la formule de Bertrand Badie, Le temps des humiliés, Paris, Odile Jacob, 2014.
• [4] Vladimir Davydov, BRICS – America Latina, Moscou, ILA-ASR, 2014
• [5] Le premier vote de l’Assemblée générale sanctionnant l’embargo de Cuba par les États-Unis a été organisé le 24 novembre 1992.
• [6] Selon la formule utilisée par Hubert Védrine.
• [7] Voir Sophie Huvé, La Russie et l’ONU, Paris, L’Harmattan, 2015.
• [8] Avec la visite du croiseur nucléaire Pierre le Grand et de deux bombardiers stratégiques Tu-160.
• [9] Résolution adoptée par l’Assemblée générale le 27 mars 2014, AG/11493.
• [10] Site officiel de Cristina Fernández de Kirchner, 19 mars 2014.
• [11] Yuri Paniev, « Las relaciones ruso-latinoamericanas », Iberoamérica, n° 3, 2014, p. 26.
• [12] 20 % du parc des hélicoptères latino-américains serait d’origine russe.
• [13] La version espagnole de la chaîne Russia Today, créée en 2009, couvre la quasi-totalité du sous-continent.
• [14] Le second a été ouvert le 1er octobre 2015 par Sergei Ryabkov, vice-ministre des Affaires étrangères.
• [15] Vladimir Davydov, « Contexto y contenido de la cooperación ruso-latino-américana », Iberoamérica, n° 1, 2016
• [16] Mauricio Macri, Entretien, Le Monde, 21 janvier 2016, p. 2.
• [17] Vladimir Davydov, « Contexto y contenido de la cooperación ruso-latino-américana », op. cit.
• [18] Cité notamment par le quotidien argentin Perfil, 27 janvier 2016.