Montée en puissance de la Chine : l’Europe et les États-Unis peuvent-ils coopérer ? / Par Philippe Le Corre

Au milieu des années 1990, la Chine a commencé à explorer les possibilités d’une stratégie à l’international, avec comme objectif de déployer les activités des entreprises d’État, d’une part en augmentant les exportations vers les pays industrialisés, d’autre part en multipliant les investissements sur les continents riches en ressources naturelles comme l’Afrique ou l’Amérique latine, ceci afin d’alimenter la machine économique sur le plan intérieur. Aidée par son intégration à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 2001, la transformation économique du pays a été stupéfiante. Le produit intérieur brut (PIB) chinois est ainsi passé de 1,33 à 10,86 milliers de milliards de dollars entre 2001 et 2015. Selon les données de l’OMC, la Chine est désormais la deuxième plus grande économie du monde en termes de PIB, le premier pays exportateur de marchandises et la plus grande source d’investissements directs à l’étranger (IDE) parmi les pays en développement. À partir de 2008 [1], le gouvernement chinois a opéré un changement de stratégie : les investissements se tournent désormais davantage vers les marchés développés, notamment l’Europe, qui vient alors de subir de plein fouet la crise de la dette. En 2016, le total des investissements chinois en Europe a ainsi augmenté de 77 % – 35 milliards d’euros contre 23 milliards l’année précédente [2].

L’ampleur de ces changements a permis à la Chine de développer son influence tant politique qu’économique. Cela a également stimulé son économie interne, en renforçant le pouvoir des entreprises d’État, tout en contribuant à une croissance importante du secteur privé. La Chine a également commencé à consacrer une attention accrue à la gouvernance mondiale. Outre une implication plus forte au sein des Nations unies – notamment dans les opérations de maintien de la paix –, le président Xi Jinping a lancé en 2013 son concept de « nouvelles routes de la soie » (Belt and Road Initiative, BRI), qui n’a cessé d’être mis en valeur par les autorités chinoises. Puis, en 2015, la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures (AIIB) a été lancée à Pékin, regroupant aujourd’hui 80 pays membres.

Pour autant, ces développements d’ordre géoéconomique ne s’accompagnent pas forcément d’opportunités pour les entreprises occidentales en Chine. Les chambres de commerce européenne et américaine émettent des doutes de plus en plus grands sur les perspectives commerciales à long terme en Chine [3], en raison de nombreux secteurs réservés aux sociétés chinoises. L’absence de réciprocité entre le marché chinois et les marchés européen et américain a été maintes fois rappelée [4], ce qui devrait pousser l’UE et les États-Unis à organiser un front commun sur le sujet. Le ralentissement de la croissance chinoise – 6,5 % selon le discours du Premier ministre Li Keqiang lors de la session plénière de l’Assemblée nationale populaire en mars 2017 [5] – a par ailleurs déclenché un vif débat interne sur la viabilité du modèle économique qui a propulsé le pays au premier rang des exportateurs mondiaux. Le rythme de l’expansion industrielle chinoise a en effet provoqué une surcapacité dans l’acier, le ciment et d’autres produits de base, incitant les entreprises d’État à rechercher encore davantage de solutions à l’étranger pour écouler leur production excédentaire.

Dans ce contexte, les gouvernements européens peuvent-ils s’accorder sur une politique commune envers la Chine ? Et, dans un cadre plus large, une plus grande concertation et coordination entre les États-Unis et l’Union européenne est-elle envisageable ?

Des expériences différentes

Chine-États-Unis, une relation stratégique mais incertaine

Après huit années d’une administration Obama désireuse de renforcer ses liens avec l’Asie à travers la stratégie du pivot [6], la campagne présidentielle de 2016 a donné lieu à un important revirement : la fin de l’accord de partenariat transpacifique (TPP), négocié par Washington avec 11 pays d’Asie-Pacifique et qui devait asseoir la présence économique américaine dans la région. La décision de retrait a été prise dès janvier 2017 par un Donald Trump déterminé à défendre les « intérêts de l’Amérique » contre le commerce international et qui, pendant la campagne, avait pris pour cible la Chine, « manipulatrice de sa monnaie » et « destructrice d’emplois américains ». L’ironie est que le TPP visait à renforcer la présence américaine en Asie face à cette même Chine, non à la réduire.

Depuis l’arrivée de l’administration Trump, la politique américaine vis-à-vis de la Chine donne, comme sur de nombreux autres dossiers, l’impression d’une grande confusion. Il y eut tout d’abord l’échange téléphonique avec la présidente de Taiwan, Tsai Ing-wen, pendant la période de transition, donnant le sentiment que le président élu était prêt à utiliser tous les moyens pour contrer Pékin. Mais le sommet de Floride, en avril 2017, a rééquilibré les choses en faveur de la Chine, qui a même concédé un début d’ouverture de son marché à de nouveaux produits américains. En revanche, sur le plan stratégique, la Chine demeure prudente quant à son rôle face au régime de Pyongyang et poursuit son expansion en mer de Chine sans que les États-Unis puissent réagir. Après avoir misé sur une collaboration chinoise, le président américain s’est déclaré déçu quant à l’aide de Pékin face à la détérioration de la situation dans la péninsule coréenne [7].

L’erreur de l’administration Trump est d’aborder la Chine principalement en tant que concurrent économique. Certes, elle exporte aux États-Unis environ quatre dollars de marchandises pour chaque dollar de biens qu’elle importe, mais la grande particularité des États-Unis est leur présence importante sur le plan militaire en Asie, avec des bases navales à Guam, au Japon, à Singapour – sans oublier une forte présence armée en Corée du Sud. Cette situation renforce l’idée d’une concurrence stratégique entre la Chine et les États-Unis en Asie-Pacifique, alors que la relation sino-européenne apparaît comme essentiellement économique.

En dépit des incertitudes dues à la présidence Trump – commerce, climat, gouvernance internationale –, la relation sino-américaine paraît plus stratégique que la relation sino-européenne. Les États-Unis constituent le premier pays-cible pour les investissements chinois [8], et plus de 300 000 étudiants et chercheurs chinois viennent chaque année étudier aux États-Unis. L’ex-empire du Milieu continue de voir l’Amérique comme un modèle, à défaut d’un partenaire, et beaucoup d’initiatives sont effectuées en ce sens. Côté américain, l’on juge également importante la relation avec l’Asie-Pacifique – y compris le Japon et l’Inde notamment. La fin de l’année 2017 pourrait ainsi voir la relance d’une initiative à destination de la région, peut-être à l’occasion du déplacement du président Trump pour le sommet de la Coopération économique pour l’Asie-Pacifique (Apec) à l’automne.

Chine-Europe, des relations disparates

Les enjeux ne sont pas moins élevés pour les dirigeants européens, qui doivent faire face à la place centrale de la Chine dans l’avenir économique de l’Eurasie. La Chine espère, pour sa part, une connectivité accrue avec les économies européennes dans le cadre de la BRI. Les Européens s’inquiètent néanmoins d’une Chine exportant à bas prix ses produits en surcapacité vers l’Europe, sans pour autant avoir un accès réciproque au marché chinois. C’est le cas notamment dans le secteur de l’acier. D’où la décision, fin 2016, de ne pas accorder à la Chine le statut d’économie de marché (SEM) qui figure pourtant au protocole de l’OMC [9]. À la suite d’un vote du Parlement européen, la Commission européenne avait choisi de réorienter sa stratégie concernant le SEM en développant un nouveau système de défense commerciale qui devra être appliqué à tout État non membre de l’UE, quels que soient son régime et sa structure politico-économique.

Par ailleurs, les investissements chinois en Europe s’étant multipliés, l’on peut se demander si dans certains cas, les pays européens à court d’argent disposent réellement d’alternatives viables. Le Premier ministre de la Serbie, État non membre de l’UE, Aleksandar Vučić, a par exemple publiquement exprimé sa gratitude envers la Chine pour l’aide apportée au financement et à la construction d’un chemin de fer à grande vitesse entre Belgrade et Budapest [10]. La Grèce, qui a récemment signé un protocole d’accord avec un consortium chinois pour la construction d’un énorme site touristique pour un montant de 8 milliards d’euros, se tourne de plus en plus vers Pékin [11]. La société d’État China Ocean Shipping Company (Cosco), l’une des plus grandes sociétés de transport maritime du monde, a ainsi renforcé sa présence dans le port du Pirée à Athènes en 2016, ouvrant la voie à une vaste coopération sino-grecque tombant à point nommé, en plein lancement de la « route de la soie maritime ».

Que cherche la Chine en Europe ? Y a-t-il quelque chose de plus large derrière les dimensions stratégiques de certains investissements [12] ? Ou faut-il y voir une fuite en avant liée à l’endettement colossal du pays – en particulier des entreprises d’État –, à la corruption généralisée, aux inégalités ou à la surcapacité industrielle ? En 2016, l’ambassadeur d’Allemagne en Chine, Michael Clauss, déclarait qu’il était « plus ou moins impossible » pour une société allemande d’investir en Chine via des acquisitions, alors que son pays n’avait jusqu’alors refusé qu’un seul investissement chinois concernant le fabricant de semi-conducteurs Aixtron [13].

Pour faire avancer ses objectifs stratégiques, la Chine s’est efforcée de gérer ses relations avec l’Europe de multiples façons. Elle a renforcé sa présence et son influence à Bruxelles, tout en conservant des liens étroits avec l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni, en employant un mélange de contacts politiques, de relations d’affaires et de soft power. La Chine a également cherché à utiliser son fort engagement financier envers la Grèce pour contrer les critiques croissantes au sein de l’UE concernant ses actions en mer de Chine méridionale.

Sur le plan commercial, la Chine demande à l’Union européenne un accord de libre-échange, ce qui semble impossible à l’heure actuelle, comme en a témoigné le dernier sommet Chine-UE qui s’est tenu à Bruxelles en juin 2017. En revanche, la communication conjointe entre le Chine et l’UE a explicitement inclus l’objectif d’un accord global sur les investissements [14]. De même, dirigeants européens et chinois ont eu à cœur d’afficher leur solidarité sur l’accord de Paris sur le climat.

L’implication de la Chine dans l’avenir de l’Europe présente à la fois des risques et des opportunités. L’élaboration par l’UE d’une approche globale sur la Chine est laborieuse, chaque État membre ayant sa propre stratégie. Le retrait du Royaume-Uni de l’UE permettra sans doute davantage de coordination, mais de nombreuses divergences demeurent entre les pays prêts à négocier des investissements chinois contre un soutien politique et ceux dont les entreprises se plaignent des difficultés d’accès au marché chinois et d’un manque de réciprocité.

Vers une approche transatlantique commune ?

Des points communs mais pas d’équivalence directe

L’arrivée au pouvoir de Donald Trump n’est pas de nature à faciliter un rapprochement transatlantique. Sur ce point, la question chinoise ne fait pas exception. Toutefois, la Maison-Blanche n’est pas seule à agir et la diversité des positions est grande, qu’il s’agisse du département d’État, du Pentagone, du Trésor, des grandes entreprises, des chambres de commerce ou des gouverneurs d’État. Les points communs entre les États-Unis et l’Europe sont ainsi plus fréquents qu’on ne peut l’imaginer, et les problématiques pas toujours si éloignées des deux côtés de l’Atlantique. Pour sa part, l’UE reconnaît clairement la place que la Chine occupera dans l’avenir économique du continent européen. Les relations sino-européennes dans les domaines du commerce et de l’investissement se rapprochent déjà, en termes d’importance, de la relation économique sino-américaine.

L’UE et les États-Unis disposent de mécanismes de dialogue avec la Chine. Chaque année, Chine et Union européenne tiennent ainsi un sommet, précédé de réunions de niveau intermédiaire. L’équivalent américain – connu sous le nom de « dialogue stratégique et économique » – n’a pas une portée politique aussi étendue, mais sert un objectif comparable : une volonté commune de répondre à un large éventail de questions économiques et de politique étrangère, avec la participation des responsables politiques des deux pays. Il est probable qu’un dialogue économique Chine-États-Unis se poursuive sous la présidence Trump, cependant que les dossiers stratégiques – péninsule coréenne, mer de Chine du Sud – seront traités lors de futurs sommets présidentiels, comme déjà celui de Mar-a-Lago (avril 2017), ou par les ministres des Affaires étrangères.

L’Europe et les États-Unis réfléchissent ensemble aux implications d’une Chine plus forte. Là encore, l’arrivée au pouvoir de Donald Trump n’a pas facilité ce type de dialogue. La question est de savoir s’il existe une volonté politique suffisante des deux côtés de l’Atlantique, sous les équipes dirigeantes actuelles, pour élever l’importance de la Chine dans l’agenda politique transatlantique. Bien que les États-Unis aient insisté sur le fait que le rééquilibrage vers la région Asie-Pacifique porté par le président Obama n’était pas une réponse à l’ascension lancement de cette politique. Continuer à rechercher des accommodements avec la Chine présume ainsi que les objectifs à long terme de Pékin ne perturberont pas l’ordre régional existant [15].

Si l’Europe se soucie elle aussi de ses relations à long terme avec la Chine, il n’existe pas d’équivalence directe entre les stratégies européennes et américaines. Les préoccupations européennes dominantes sont de deux sortes : les modalités de la relation économique et l’adhésion – ou non – de la Chine à un ordre international fondé sur des règles acceptables pour l’UE. Cependant, le retrait par D. Trump du TPP met en évidence des changements importants dans la politique menée par les États-Unis, notamment du fait de la forte préférence du nouveau président pour les accords commerciaux bilatéraux, en opposition aux accords multilatéraux. D. Trump affirme également que la Chine a violé de manière constante ses engagements pris avec l’OMC et, pendant la campagne électorale, a menacé d’imposer des droits de douane allant jusqu’à 45 % sur certains produits chinois. Malgré leur caractère excessif, ces positions semblent comparables à certaines préoccupations exprimées au sein de l’UE. La Chine a tiré profit de la concurrence économique en Europe, ainsi que de celle entre les États-Unis et l’Europe. Il y a donc un besoin évident de renforcer la coopération et la coordination des politiques afin de permettre le développement de règles plus efficaces et durables.

Par ailleurs, la Chine affiche de plus en plus des positions favorables à la mondialisation, à l’image du discours de Xi Jinping à Davos, le 18 janvier 2017. Pékin estime aussi que le projet BRI entre dans le cadre de sa mise à disposition de biens publics au bénéfice de la communauté internationale [16]. Les dirigeants chinois affirment, par ailleurs, que l’amélioration des liens économiques atténuera les soupçons de l’Occident concernant la croissance de la puissance de leur pays.

Pour obtenir des résultats répondant à la fois aux préoccupations de l’UE et des États-Unis, les deux parties doivent poursuivre des objectifs partagés et coordonnés. Sans de tels efforts, un vide politique se créera et la Chine ne sera que trop désireuse de l’exploiter, tant sur le plan géoéconomique que stratégique. Cet enjeu doit donc être abordé des deux côtés de l’Atlantique.

Quelles priorités ?

Une coopération renforcée entre les États-Unis et l’UE pourrait intervenir dans plusieurs domaines. Depuis plus de dix ans, le Comité pour l’investissement étranger aux États-Unis (CFIUS) [17] identifie les risques potentiels que les projets d’IDE posent à la sécurité du pays. Bien que ni l’UE ni aucun de ses États membres n’aient mis au point une structure équivalente, des mouvements semblent s’opérer dans cette direction, et il est probable que ces efforts s’appuieront sur l’expérience américaine. Ainsi en 2005, le projet d’acquisition du groupe pétrolier américain Unocal par China National Offshore Oil Corporation (CNOOC), l’une des principales entreprises d’État chinoises dans le domaine de l’énergie, avait été bloqué par le CFIUS. En Europe, si les IDE relèvent des États membres et que ces derniers ont jusqu’à présent géré ces sujets sensibles individuellement, un embryon de coopération a été amorcé en février 2017 par les ministres de l’Économie allemand, français et italien dans une lettre adressée à la Commission européenne soulignant le fait que l’Europe « perdait progressivement son avantage technologique » et que Bruxelles devait se saisir de cette question. [18]

La cybersécurité est également l’une des préoccupations principales de certains gouvernements, alors que de nombreuses opérations de cyberespionnage – pas uniquement à des buts commerciaux – ont eu pour origine la Chine. Lors d’un sommet Chine-États-Unis en 2015, la question avait été abordée de manière frontale par l’administration américaine, ce qui avait permis la mise en place de nouvelles mesures côté chinois. Un dialogue existe également entre Pékin et Bruxelles, mais une coordination dans ce domaine paraît nécessaire, d’abord au niveau européen, ensuite sur le plan transatlantique.

Par ailleurs, la création de la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures avait provoqué un malaise à Washington, alors que la plupart des grands pays européens (Royaume-Uni, France, Allemagne, Italie, Pologne, etc.) l’avaient rejointe. La nouvelle institution créée par la Chine s’est associée à d’autres banques multilatérales, telles que la Banque asiatique de développement (BAD), la Banque mondiale et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), afin de financer de nouveaux projets d’infrastructures en Asie. Son démarrage plutôt prometteur et un possible changement d’attitude de Washington doivent permettre des échanges transatlantiques renforcés. Il en va de même vis-à-vis d’autres institutions où Pékin joue un rôle-clé (fonds de la route de la soie, Organisation de coopération de Shanghai, etc.) et de manière générale le renforcement de la présence chinoise au sein de l’appareil onusien. Une discussion transatlantique sérieuse au sujet de la BRI doit également avoir lieu. Les membres de l’UE doivent assurer une approche cohérente à l’égard de cette politique, et, jusqu’à présent, les États-Unis n’ont pas été suffisamment attentifs aux implications à long terme de cette initiative. L’UE souhaite aussi, à juste titre, rejoindre comme observateur le Sommet annuel de l’Asie orientale.

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En tout état de cause, la coordination des politiques européenne et américaine sera indispensable à l’intégration réussie de la Chine à un ordre international fondé sur le droit. Ces priorités géoéconomiques et géopolitiques donnent un aperçu de la façon dont des progrès pourraient être réalisés, tout en s’appuyant sur les mécanismes existants de relations bilatérales avec la Chine et en permettant aux programmes des États-Unis et de l’UE de mieux se renforcer mutuellement. Toutefois, les perspectives dépendront fortement de la volonté de l’administration Trump de s’engager dans des consultations approfondies avec l’UE. Au regard de la problématique politique intérieure aux États-Unis, l’incertitude demeure.

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• [1] Voir Philippe Le Corre et Alain Sepulchre, China’s Offensive in Europe, Washington, Brookings Institution Press, 2016, pp. 11-35.
• [2] Thilo Hanemann et Mikko Huotari, « Chinese investment in Europe : record flows and growing imbalances », MERICS Papers on China, n° 3, Mercator Institute for China Studies – Rhodium Group, janvier 2017.
• [3] The European Union Chamber of Commerce in China, European Business in China. Position Paper. 2016-2017, Beijing, 2016 ; American Chamber of Commerce in China, American Business in China White Paper, Beijing, 2017.
• [4] Voir notamment Joerg Wuttke, « Vetting China’s directed investments », The Wall Street Journal, 6 mars 2017.
• [5] Li Keqiang, « Report on the work of the governement, delivered at the Fifth Session of the 12th National People’s Congress of the People’s Republic of China on March 5, 2017 », ChinaDaily.com.cn, 16 mars 2017.
• [6] Kurt M. Campbell, The Pivot. The Future of American Statecraft in Asia, New York, Twelve Books, 2016.
• [7] Donald Trump, Twitter, 5 juillet 2017 : « Trade between China and North Korea grew almost 40 % in the first quarter. So much for China working with us – but we had to give it a try ! »
• [8] L’Union européenne, avec l’ensemble de ses 28 États membres, reçoit cependant davantage d’investissements chinois que les États-Unis.
• [9] Voir Gary Hufbauer et Cathleen Cimino-Isaacs, « The Outlook for Market Economy Status for China », Trade & Investment Policy Watch, Petersen Institute for International Economics, 11 avril 2016.
• [10] Observations lors d’une intervention à la Brookings Institution, le 16 septembre 2015.
• [11] Selon le New York Times, le gouvernement d’Athènes aurait refusé de condamner la Chine dans le cadre d’une résolution du Conseil des droits de l’homme des Nations unies. Nick Cumming-Bruce et Somini Sengupta, « In Greece, China Finds an Ally Agains Human Rights Criticism », The New York Times, 19 juin 2017.
• [12] Voir Philippe Le Corre, Alain Sepulchre et Andrew Browne, « “China’s Offensive in Europe” ; Is There a Master Plan in Beijing ? », The Wall Street Journal, 22 juin 2016.
• [13] Wendy Wu et Laura Zhou, « “German firms are having a hard time in China” : ambassador points to rising protectionism ahead of Hangzhou G20 summit », South China Morning Post, 29 août 2016.
• [14] Voir Saleha Moshin et Ye Xie, « Ross urges China to give U.S. companies equal footing on trade », Bloomberg, 18 juillet 2017.
• [15] Pour une étude détaillée de ces arguments, lire Jeffrey A. Bader, « A Framework for U.S. Policy toward China », Asia Working Group Paper, n° 3, Brookings Institution, mars 2016.
• [16] Voir, par exemple, le discours de Xi Jinping au G20 à Hangzhou, le 3 septembre 2016.
• [17] Voir Ziad Haider, « China Inc. and the CFIUS National Security Review », The Diplomat, 5 décembre 2013.
• [18] « France, Germany, Italy urge rethink of foreign investment in UE », Reuters, 14 février 2017.