L’ouverture des arènes climatiques internationales aux organisations autochtones, nouvelle opportunité pour la défense des droits territoriaux / Par Émilie Dupuits

« Les droits des peuples autochtones doivent être protégés le mieux possible, non seulement pour eux mais aussi car ils sont capables d’apporter des solutions à de nombreux problèmes globaux allant du changement climatique à la diversité biologique »

Victoria Tauli-Corpuz [1]

Depuis la 15e conférence des parties (COP15) sur le changement climatique à Copenhague en 2009, largement perçue comme un échec, les arènes climatiques internationales se sont progressivement élargies à la participation de la société civile [2]. Cette évolution fait suite en partie aux actions de contestation et de plaidoyer menées par ces acteurs afin de faire entendre leur voix dans des espaces jusqu’alors dominés par les États, les organisations internationales ou encore les experts. Ce changement de paradigme se manifeste également à travers la délégation croissante de pouvoir par les organisations non gouvernementales environnementales (ONGE) vers les organisations de base de la société civile [3]. Ces dernières se composent généralement d’acteurs locaux directement affectés par l’enjeu qu’ils défendent, à l’inverse des ONG, qui jouent un rôle d’intermédiaire et de plaidoyer dans les causes défendues.

Parmi les acteurs de la société civile, les organisations représentant les peuples autochtones ont joué un rôle déterminant dans l’appropriation des espaces de prise de décision dans le cadre des négociations climatiques et la reconnaissance d’espaces parallèles de la société civile. Plus récemment, des réseaux transnationaux associant peuples autochtones et communautés forestières ont émergé afin de mieux capter les abondantes ressources financières et politiques offertes par les arènes climatiques. C’est le cas de l’Alliance mésoaméricaine des peuples et forêts (AMPB), créée en 2010 à la suite de la COP16 à Cancún et regroupant dix organisations nationales et subnationales de la région [4]. À la suite de la COP20 à Lima, en 2014, l’AMPB a formé une alliance plus vaste regroupant les gardiens des forêts tropicales de Mésoamérique, d’Amazonie, du bassin du Congo et d’Indonésie. Cette alliance a pour but d’investir les arènes climatiques et les nouvelles opportunités à disposition afin de défendre l’enjeu des droits territoriaux en tant que solution majeure au problème du changement climatique.

L’intégration croissante des organisations autochtones au sein des arènes climatiques internationales pose la question des stratégies et des cadrages mobilisés par ces acteurs afin d’institutionnaliser leur participation et de revendiquer leurs droits. Nous nous attachons, tout d’abord, à retracer les grands moments qui ont marqué l’ouverture des arènes climatiques internationales à la participation des organisations autochtones. Nous étudions, ensuite, en quoi l’appropriation de ces espaces par les organisations autochtones offre de nouvelles opportunités politiques pour la défense des droits territoriaux. Nous mettons en particulier l’accent sur le cas de l’AMPB afin d’illustrer ces mobilisations. Nous soulignons, enfin, les défis et les limites rencontrés par ces acteurs afin de garantir une participation pleine et entière dans les arènes climatiques.

L’institutionnalisation progressive d’espaces autochtones au sein des négociations climatiques

Depuis 1992 et l’adoption de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), des négociations interétatiques ont lieu chaque année afin de définir des objectifs communs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Ces espaces de négociation sont restés jusqu’à récemment des arènes hautement techniques et dominées par des experts sur le climat, laissant à la marge les acteurs de la société civile. En effet, la participation de ces derniers lors des COP demeure souvent limitée par la séparation entre un espace officiel de négociation interétatique et un espace informel dédié à la société civile.

Malgré tout, diverses organisations autochtones se sont mobilisées de façon croissante afin de revendiquer des espaces de participation inclusive sur la base de leur rôle historique dans la lutte contre le changement climatique. Plusieurs rapports ont en effet démontré la vulnérabilité des peuples autochtones aux effets du changement climatique, du fait de leur dépendance à l’environnement dans leurs modes de vie traditionnels [5]. Ces effets se manifestent notamment par la désertification, les catastrophes naturelles et événements climatiques extrêmes, l’imprévisibilité dans les cultures agricoles ou encore la raréfaction des sources d’eau. Ils tendent à être exacerbés par la multiplication de politiques extractivistes et l’absence de sécurisation des droits de propriété des peuples autochtones sur leurs territoires [6]. En outre, ces acteurs dénoncent l’injustice climatique dont ils font l’objet, soulignant le décalage entre leur faible rôle dans la production des changements climatiques et leur vulnérabilité aux effets de ces changements.

L’institutionnalisation d’espaces de participation autochtone au sein des arènes climatiques internationales est à comprendre au prisme de l’émergence d’un régime international des droits des peuples autochtones dans les années 1990. La Convention 169 de l’Organisation internationale du travail (OIT), adoptée en 1989, reconnaît par exemple leur droit à la consultation préalable, libre et informée. En outre, est adoptée en 2007 la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, contribuant à mettre à l’agenda international la question de leur reconnaissance et de leur droit à parler de leur propre voix [7]. À défaut d’une définition claire du concept de peuple autochtone du fait de la complexité à en délimiter les contours, la déclaration retient quatre caractéristiques fondamentales : la continuité historique sur le territoire, la différence culturelle vis-à-vis de la culture dominante, le principe de non-dominance, et l’auto-identification à une telle identité [8]. Depuis l’émergence de ce régime international, de nombreuses populations se sont auto-identifiées sous le qualificatif de peuples autochtones. Parmi les premiers à s’être saisis des nouveaux instruments internationaux dans leurs luttes territoriales figurent les peuples Guarani du Brésil, les peuples Huaoranis et Secoya de l’Amazonie équatorienne ou encore les peuples Mapuche du Chili. Ils partagent des revendications communes concernant l’occupation historique et ancestrale de leurs territoires dépassant les frontières politico-légales créées par les États modernes, et donc leur droit à l’autodétermination et à l’autonomie. Ils font, de même, face à des pressions similaires dans le contexte de développement de politiques extractivistes menaçant l’intégrité de leurs territoires traditionnels et la préservation des ressources naturelles nécessaires à leur autosubsistance.

Ces différentes ressources politiques sont venues appuyer la création, en 2008, du Forum international des peuples autochtones sur les changements climatiques (FIPACC), en tant que première instance visant la coordination des organisations autochtones et de leurs revendications dans le cadre des négociations climatiques. Par ailleurs, un rôle grandissant leur a été accordé durant les COP, à l’image de la création d’un pavillon des peuples autochtones lors de la COP20, à Lima, en 2014. La tenue d’une conférence climatique pour la première fois dans un pays amazonien a alors donné l’opportunité aux organisations nationales, notamment l’Association interethnique de développement de l’Amazonie péruvienne (AIDESEP), d’accroître la visibilité des peuples autochtones dans les négociations climatiques. La COP20 a également marqué un tournant grâce à la tenue inédite d’un dialogue de haut niveau entre les États et les peuples autochtones [9].

Enfin, le caractère décisif des négociations climatiques en vue de l’Accord de Paris, en 2015, a fait de la COP21 un tournant majeur dans la consolidation de la participation des organisations autochtones sur les enjeux climatiques. L’Accord de Paris marque une avancée, notamment avec la création d’une Plate-forme onusienne pour l’action climatique des peuples autochtones et communautés locales [10]. Cette plate-forme, officiellement mise en œuvre en 2017 à l’issue de la COP23 à Bonn, vise à favoriser l’échange de savoirs, pratiques et technologies des communautés locales et autochtones dans la lutte contre le réchauffement climatique.

Une nouvelle opportunité pour la défense des droits territoriaux

Les organisations autochtones ont progressivement investi les différents espaces ouverts dans le cadre des négociations climatiques dans le but de positionner leurs revendications prioritaires. Parmi celles-ci, la sécurisation des droits territoriaux fait figure de revendication majeure, se référant à la fois aux droits de propriété collectifs sur les territoires autochtones, mais aussi à l’accès, à l’exercice de l’autorité ainsi qu’aux ressources nécessaires afin de défendre ces territoires des menaces extérieures [11]. La mobilisation des organisations autochtones en faveur des droits territoriaux s’intensifie avec la création, en 2007, du programme de réduction des émissions dues à la déforestation et la dégradation des forêts (REDD+). REDD+ a pour objectif de conserver le carbone contenu dans les forêts à travers des mécanismes de compensation financière à destination des acteurs locaux et des gouvernements. Il marque l’ouverture de nouveaux espaces de contestation, puis de dialogue sur les questions de changement climatique, déforestation et peuples autochtones.

En 2010, la Coordination des organisations autochtones du bassin amazonien (COICA) [12] dénonçait de façon radicale les programmes REDD+, à travers le slogan « Pas de droit, pas de REDD+ » [13]. Les programmes REDD+ font en effet l’objet de multiples critiques, surtout du fait de leur manque de légitimité démocratique, puisqu’ils sont basés sur des formes de gouvernance liées au marché, et non aux États. En outre, les organisations de base déplorent leur manque d’inclusion par les gouvernements et les experts internationaux dans la définition et la mise en œuvre de REDD+. Par conséquent, REDD+ est souvent perçu comme un mécanisme top-down qui tendrait à recentraliser la gouvernance des forêts dans les mains des États et à mettre au second plan la question de la reconnaissance des droits territoriaux.

Pour répondre à ces critiques, ONU-REDD a peu à peu évolué vers une approche basée sur les droits incluant des garde-fous afin d’éviter les effets négatifs des programmes d’atténuation climatique en matière de respect des droits de l’homme, de sécurité territoriale ou de conservation de la biodiversité. Cet objectif fait suite à l’adoption, en 2010, des Accords de Cancún dans le cadre de la COP16. Ces garde-fous sont au nombre de sept, dont la reconnaissance de « la participation entière et effective des parties prenantes concernées, en particulier des peuples autochtones et des communautés locales » [14].

Suivant cette évolution, les organisations autochtones ont progressivement adopté une position plus ouverte à l’égard de REDD+, désormais perçu comme une opportunité afin de faire pression sur les gouvernements nationaux en faveur de la sécurisation des droits territoriaux. La création, en 2011, du REDD+ autochtone amazonien par la COICA témoigne de ce changement de positionnement. Cette initiative vise à soutenir la revendication des peuples autochtones concernant leurs droits de propriété sur 100 millions d’hectares de forêt amazonienne [15]. Un premier objectif poursuivi est l’inclusion des programmes d’atténuation climatique au sein des politiques publiques nationales, afin de garantir le contrôle par les États et de rendre effective la participation des peuples autochtones dans leur gestion. Un deuxième objectif est la réorientation des fonds climatiques internationaux sur les enjeux de légalisation et de démarcation des territoires autochtones. Les fonds climatiques internationaux existants – Fonds de partenariat pour le carbone forestier (FCPF), Programme d’investissement forestier (FIP) – sont en effet critiqués pour leur déconnexion des territoires et leur gestion par des grandes ONG internationales. Un dernier objectif est la promotion d’une vision holistique du territoire, à travers la formulation d’indicateurs sur les services écosystémiques qui aillent au-delà de la séquestration du carbone, en incluant notamment des indicateurs culturels. À travers ces derniers, les organisations autochtones visent notamment à souligner l’interdépendance entre les croyances et pratiques locales et la conservation des forêts, leur conférant dès lors une dimension symbolique qui dépasse les simples considérations économiques et biophysiques.

Les avancées internationales des peuples autochtones du bassin amazonien ont encouragé la création d’alliances avec d’autres réseaux d’organisations autochtones. À l’occasion de la tenue du Sommet sur le climat à New York en 2014, en parallèle de la Conférence mondiale des peuples autochtones, une Alliance globale des gardiens des forêts tropicales [16] a notamment été lancée, regroupant la Mésoamérique (AMPB), le bassin amazonien (COICA), le bassin du Congo (Réseau des populations autochtones et locales pour la gestion durable des écosystèmes forestiers d’Afrique centrale, REPALEAC) et l’Indonésie (Alliance des peuples autochtones de l’archipel, AMAN). Cette alliance a pour but la promotion d’un agenda global portant sur quatre revendications principales : respect et reconstruction de la territorialité ancestrale ; financements climatiques territoriaux ; autodétermination et consentement libre, informé et préalable (CLIP), et non-criminalisation des défenseurs environnementaux.

Cet agenda vise, en outre, à faire de la sécurité territoriale une des solutions majeures dans les objectifs de lutte contre le changement climatique et de conservation de la biodiversité. Afin de renforcer la légitimité de leurs arguments, les membres de l’alliance globale ont contribué à la production de diverses études scientifiques. À l’occasion de la COP21, l’AMPB a par exemple coproduit une analyse scientifique en partenariat avec le Woods Hole Research Centre et le Fonds de défense environnementale (EDF), portant sur les réserves de carbone contenues dans les territoires autochtones [17]. L’étude révèle que près de 20,1 % du carbone contenu dans les forêts tropicales se situe sur les territoires autochtones représentés par l’Alliance globale des gardiens des forêts tropicales. Le taux le plus élevé de carbone se situe sur les territoires autochtones de Mésoamérique, avec environ 49,3 % du carbone séquestré, dont un cinquième représente des territoires non sécurisés et réclamés par les peuples autochtones. Ces réserves de carbone représentent un enjeu majeur dans les efforts d’atténuation climatique du secteur forestier, poursuivis notamment par ONU-REDD.

Enfin, l’une des avancées institutionnelles les plus prometteuses dans la lutte des organisations autochtones pour la reconnaissance des droits territoriaux est la création, en 2014, du Centre international pour le régime foncier des terres et forêts (International Land and Forest Tenure Facility). Cette initiative globale, notamment financée par l’Agence internationale de développement et de coopération suédoise (SIDA), la Fondation Ford et l’Alliance pour le climat et l’usage des sols (CLUA), vise à soutenir financièrement les processus nationaux de sécurisation des territoires forestiers des communautés locales et autochtones dans le cadre des objectifs de lutte contre le réchauffement climatique.

Limites et défis de l’engagement international des organisations autochtones dans les arènes climatiques

Malgré les avancées obtenues en matière d’inclusion au sein des arènes climatiques internationales, les organisations autochtones déplorent certaines limites concernant principalement la difficulté à assurer une représentation inclusive et durable, et le manque de prise en compte effective de leurs demandes par les négociateurs. Tout d’abord, la plupart des leaders autochtones expriment une difficulté à représenter les demandes locales de façon effective. Comme l’explique le coordinateur de l’AMPB, également représentant du Réseau autochtone Bribri-Cabecar (RIBCA) du Costa Rica, « promouvoir le dialogue et le consensus, arriver dans des arènes comme la COP21 à Paris avec un agenda territorial, suivre cet agenda et le discuter de nouveau dans les réunions territoriales, tout cela a un prix » [18]. En effet, la représentation internationale doit malgré tout passer par des intermédiaires, même s’ils sont ancrés dans les réalités territoriales.

L’exemple de la Coordination nationale des peuples autochtones du Panama (COONAPIP) démontre, en outre, l’existence de conflits internes aux organisations autochtones, et l’incompatibilité avec une représentation unifiée à l’échelle nationale et internationale. La COONAPIP a en effet été l’objet, ces dernières années, de tensions internes entre notamment les peuples Embera-Wounaan et Gunas du Panama, ces derniers ne reconnaissant pas l’autorité légitime des premiers à les représenter. Le coordinateur du bureau régional pour l’Amérique latine d’ONU-REDD au Panama exprime ainsi des doutes concernant la représentativité des organisations autochtones. Afin d’éviter les conflits, il souligne la nécessité de « produire une stratégie REDD qui prenne en compte tout le caléidoscope de voix avec une représentativité de tous les acteurs jouant un rôle dans la conservation des forêts » [19].

La participation à l’international trouve donc ici ses limites, expliquant la stratégie de repositionnement de l’AMPB après la COP21, considérée comme point culminant de son action de plaidoyer dans les arènes climatiques internationales. L’AMPB a notamment adopté un « agenda post-2015 » afin de recentrer son action sur la région mésoaméricaine et l’appui aux luttes territoriales locales de ses membres, et ainsi maintenir son niveau de légitimité. Certaines tensions entre l’AMPB et la COICA sont également venues remettre en cause la participation internationale, notamment l’influence de certains partenaires internationaux, tels que la Fondation Ford, perçue comme une forme d’ingérence.

Par ailleurs, le représentant de la comarque Embera-Wounaan du Panama, ancien président de la COONAPIP et actuel membre de l’AMPB, critique le manque de connexion entre le FIPACC et les négociateurs officiels afin d’assurer une prise en compte effective de leurs demandes : « Il y a une différence de taille entre avoir un espace de discussion entre peuples autochtones et avoir une participation active et entière dans les négociations. Car qui participe aux négociations ? Les gouvernements. Beaucoup d’autochtones font partie de délégations de pays, mais seulement pour participer au forum, c’est un problème à résoudre » [20]. Cette limite s’est manifestée lors de l’adoption de l’Accord de Paris, à l’issue de la COP21, mettant largement de côté l’approche tournée sur les droits de l’homme. En effet, la mention du respect des droits de l’homme, incluant les droits des peuples autochtones, a été retirée de l’article 2 définissant les objectifs de l’accord. Ce point a été l’objet d’importantes négociations, puisque l’inscription des droits de l’homme dans cet article les aurait rendus applicables à toutes les actions de lutte contre le changement climatique, à l’inverse du préambule moins contraignant. La Norvège, qui soutient habituellement les droits des peuples autochtones lors des négociations climatiques, a notamment reculé sur cette question, ce qui lui a valu de recevoir le prix Fossile, décerné par le Réseau Action Climat, pour dénoncer les mauvais élèves des négociations climatiques [21]. En effet, la Norvège, seul pays d’Europe à compter sur son territoire un peuple autochtone, celui des Sami, fait face à divers conflits dus au développement de politiques extractivistes. Par ailleurs, un rapport du World Resources Institute (WRI) déplore le manque d’engagement sur la sécurisation des droits territoriaux dans les contributions prévues déterminées au niveau national (CPDN) des pays amazoniens [22].

Toutefois, les peuples autochtones ont obtenu quelques avancées, notamment l’inscription des savoirs traditionnels dans le texte final de l’Accord de Paris [23]. Leur inscription dans l’article 7 vise à reconnaître et promouvoir le rôle des savoirs traditionnels et autochtones dans la lutte contre le changement climatique, par exemple concernant la préservation de la biodiversité et des forêts, les pratiques ancestrales d’approvisionnement en eau et d’irrigation, ou encore les pratiques d’adaptation aux événements climatiques extrêmes. Par ailleurs, l’Alliance globale des gardiens des forêts tropicales continue d’investir divers espaces ouverts à la participation des organisations autochtones, par exemple le groupe de travail spécial des Gouverneurs sur le climat et les forêts (GCF), créé en 2009 afin d’avancer des solutions juridiques sur les enjeux de REDD+ et de développement à faible émission. Lors de la COP23, qui s’est tenue à Bonn en novembre 2017, une session spéciale a été coordonnée afin de faciliter le dialogue entre les États membres du GCF et les organisations autochtones [24], démontrant la poursuite d’un intérêt marqué pour l’engagement au sein des arènes climatiques internationales par ces acteurs.

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• [1] Déclaration de la rapporteuse spéciale pour les droits des peuples autochtones durant le lancement de la Tenure Facility, le 3 octobre 2017, à Stockholm. Matthew Taylor, « Protect indigenous people to help fight climate change, says UN rapporteur », The Guardian, 6 octobre 2017.
• [2] Pour une analyse détaillée, voir Jennifer Hadden, « Explaining Variation in Transnational Climate Change Activism : The Role of Inter-Movement Spillover », Global Environmental Politics, vol. 14, n° 2, 2014.
• [3] Pour une analyse détaillée des organisations de base, ou grassroots, voir Srilatha Batliwala, « Grassroots Movements as Transnational Actors : Implications for Global Civil Society », Voluntas : International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, vol. 13, n° 4, 2002.
• [4] Réseau mexicain d’organisations paysannes forestières (Red MOCAF), Association des communautés forestières du Petén (ACOFOP), Alliance nationale des organisations forestières communautaires du Guatemala (ANOFCG), Fédération des producteurs agroforestiers du Honduras (FEPROAH), Miskitu Asla Takanka (MASTA), Yapti Tasba Masraka Nani Asla Takanka (YATAMA), Nation Mayangna, Congrès général Emberá-Wounaan, Congrès général Guna, Réseau autochtone Bribri et Cabecar (RIBCA).
• [5] Rachel Baird, « The Impact of Climate Change on Minorities and Indigenous Peoples », Briefing, Minority Rights Group International, avril 2008.
• [6] Helen Ding, Peter Veit, Allen Blackman, Erin Gray, Katie Reytar, Juan Carlos Altamirano et Benjamin Hodgdon, Climate Benefits, Tenure Costs : The Economic Case For Securing Indigenous Land Rights in the Amazon, Washington, World Resources Institute, 2016.
• [7] Pour une analyse détaillée, voir Irène Bellier, Leslie Cloud et Laurent Lacroix, Les droits des peuples autochtones. Des Nations unies aux sociétés locales, Paris, L’Harmattan, 2017.
• [8] Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, Résolution 61/295, octobre 2007.
• [9] « Les droits des peuples autochtones dans l’accord de 2015 sur le changement climatique », gitpa.org.
• [10] « New UN Platform for Indigenous and Local Community Climate Action », United Nations Framework Convention on Climate Change, 13 janvier 2017.
• [11] Pour une définition plus détaillée, voir Anne M. Larson, Maria Brockhaus et William D. Sunderlin, « Tenure matters in REDD+ : Lessons from the field », in Arild Angelsen, Maria Brockhaus, William D. Sunderlin et Louis V. Verchot, Analysing REDD+ : Challenges and Choices, Bogor, Center for International Forestry Research, 2012.
• [12] Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), Asociación de Pueblos Amerindios de Guyana (APA), Confederación de los Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB), Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Amazonía Brasileña (COIAB), Confederación de las Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana (CONFENIAE), Federación de Organizaciones Amerindias de Guyana Francesa (FOAG), Organización Regional de los Pueblos Indígenas de Amazonas (ORPIA), Organización de los Pueblos Indígenas de Surinam (OIS), Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC).
• [13] Pour une analyse plus approfondie, voir Priscilla Claeys et Deborah Delgado Pugley, « Peasant and indigenous transnational social movements engaging with climate justice », Canadian Journal of Development Studies / Revue canadienne d’études du développement, 2016.
• [14] Chris Lang, « REDD safeguards : What are they ? », redd-monitor.org, 20 mars 2015.
• [15] Divers observations et entretiens réalisés par l’auteure dans le cadre du pavillon des peuples autochtones de la COP21, Paris, du 1er au 12 décembre 2015.
• [16] COICA – AIDESEP – Aliansi Masyarakat Adat Nusantara – REPALEAC – AMPB, « Desde los Pueblos-Territorios hacia un Acuerdo Climático Global », 2014.
• [17] AMPB – COICA – REPALEAC – AMAN, « Las Reservas de Carbono Forestal Tropical en Territorios Indígenas : un Análisis Global », novembre 2015.
• [18] Entretien avec Levi Sucre à l’occasion du troisième Congrès mésoaméricain de foresterie communautaire, Santa Elena, Guatemala, 17 novembre 2015.
• [19] Entretien avec Fernando Hiraldo réalisé à Panama City, Panama, 25 mai 2015.
• [20] Entretien avec Candido Mezua réalisé à Lima, Pérou, 6 décembre 2014.
• [21] Fanny Petitbon, « COP21 : Résumé de la première semaine texte de l’Accord remis aux Ministres », Médiaterre, 7 décembre 2015.
• [22] Helen Ding, Peter Veit, Allen Blackman, Erin Gray, Katie Reytar, Juan Carlos Altamirano et Benjamin Hodgdon, op. cit.
• [23] Pour une étude détaillée, voir Jean Foyer et David Dumoulin, « Objectifying traditional knowledge, re-enchanting the struggle against climate change », in Stefan C. Aykut, Jean Foyer et Édouard Morena, Globalising the Climate. COP21 and the climatisation of global debates, Abington, Routledge, 2017.
• [24] « Indigenous Peoples Seek to Strengthen Collaboration at GCF Annual Meeting », gcftf.org, 11 octobre 2017.