Libre-échange et développement. Les Suds dans le système commercial multilatéral / Par Mehdi Abbas

La onzième conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui s’est tenue à Buenos Aires (Argentine) du 11 au 14 décembre 2017, fut également la huitième conférence du Programme de Doha pour le développement (PDD), lancé en 2001. Ce cycle de Doha était censé refonder les rapports Nord-Sud dans le système commercial multilatéral en inscrivant, pour la première fois, la question du développement à l’agenda des négociations commerciales. Il s’agissait d’une revendication de longue date des pays en développement (PED), qui avaient déjà été, dans les années 1960, à l’initiative de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED). Seize ans après le lancement du cycle de Doha, il semble donc opportun de s’interroger sur le rapport entre les pays en développement et un système commercial ouvert, non discriminant et résultant de soixante-dix années de négociations. Il s’agit, pour cela, d’apprécier sur le long terme la façon dont les PED et les pays les moins avancés (PMA) [1] ont composé et composent toujours avec le régime de libre-échange multilatéral. Que nous dit leur comportement vis-à-vis du compromis libéral caractérisant le système commercial multilatéral ? Et que révèle-t-il sur l’état des rapports Nord-Sud dans la phase actuelle de globalisation ?

La relation des pays en développement avec le système commercial multilatéral illustre la dualité du libre-échange, à la fois levier de transformations productives et distributives, et à ce titre source de croissance, mais également contrainte porteuse d’ajustements sectoriels et sociopolitiques, potentiellement source de blocage de croissance et de piège de spécialisation. Cette dualité du libre-échange se matérialise dans un comportement dialogique d’adhésion et de contestation des principes et des règles de la libéralisation multilatérale. Ce rapport des PED-PMA au multilatéralisme peut s’expliquer par l’articulation de trois paramètres : le jeu des intérêts, à savoir la structure des avantages / désavantages comparatifs issue de leur stratégie d’accumulation ; la transformation du contexte institutionnel, qui renvoie au régime de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT, 1948-1994), à celui de l’OMC depuis 1995, et enfin à l’actuel cycle de négociation ; et l’évolution du contexte intellectuel, c’est-à-dire le débat sur le lien entre libre-échange et développement.

Le GATT et l’intégration à reculons des PED-PMA

À la signature du GATT, en 1947, seuls 11 des 23 États parties pouvaient être considérés comme des pays en développement selon les critères actuels. Le système commercial multilatéral s’est donc construit comme un « club de riches » reflétant les intérêts commerciaux des pays industrialisés. C’est au fur et à mesure des indépendances que les pays en développement ont pris de l’importance, jusqu’à devenir majoritaires à la fin des années 1960. De sorte que, de 1947 à 1965, la relation qu’ils entretiennent avec le système commercial multilatéral peut être qualifiée de dormante.

À partir de 1965, et à la suite de la création de la CNUCED [2] un an auparavant, les États signataires du GATT ajoutent la partie IV au texte de l’accord, intitulée « Commerce et développement ». Cette partie institutionnalise le traitement spécial et différencié (TSD), c’est-à-dire l’ensemble des règles à destination des PED-PMA leur conférant des droits additionnels dans le système. Il en résulte l’institutionnalisation d’une discrimination positive qui se matérialisera dans l’application de la non-réciprocité et d’un traitement différencié aboutissant à un régime dérogatoire et dual.

Cependant, et contrairement à une idée largement répandue, les pays en développement ne se sont pas maintenus en marge de la libéralisation en cherchant à s’exempter de leurs obligations commerciales [3]. Ils ont œuvré et échoué, force est de le constater, à transformer la substance et l’architecture du multilatéralisme commercial en vue de l’intégration de leurs spécificités [4]. La stratégie de gestion de la concurrence internationale par les pays industrialisés a en réalité conduit à ce que le système se révèle asymétrique et inéquitable pour les PED-PMA. De même, il est faux de penser que ces derniers ont envisagé le traitement spécial et différencié comme un mécanisme d’exclusion de la norme multilatérale [5]. Au contraire, c’est à l’instigation des pays développés qu’il a connu cette évolution marginalisant les PED-PMA. Ce sont également les pays développés qui lui ont donné son contenu imprécis, mou et discrétionnaire en fonction de leurs intérêts commerciaux. De plus, en prenant l’initiative de retirer l’agriculture (1955), puis le textile-habillement (1974) des négociations et en s’engageant dans une logique de préférences commerciales unilatérales, ils ont considérablement réduit l’intérêt des PED-PMA pour la libéralisation multilatérale.

Cette situation entre en résonance avec les stratégies de développement dites de substitution aux importations de nature protectionniste pratiquées par les pays en développement. Le contexte intellectuel était au « pessimisme des exportations » en raison de la prédominance des thèses de la dégradation des termes de l’échange et de la dépendance [6], qui défendaient l’idée que le sous-développement était le produit et la manifestation des inégalités structurelles et historiques entre pays industrialisés du « centre » et pays en développement de la « périphérie ».

Un contexte institutionnel caractérisé par une intégration duale, soutenu par un contexte intellectuel critique vis-à-vis du libre-échange, et des pays en développement aux structures productives et de spécialisation homogènes marginaux dans les échanges internationaux, constituent donc les paramètres-clés du régime GATT. La situation va radicalement changer avec le lancement du cycle de l’Uruguay (1986-1994).

La rénovation du traitement des PED-PMA dans les accords de l’OMC

Les années 1980 sont marquées par un « changement de paradigme » [7] concernant la relation entre libre-échange et développement. Deux éléments en sont à l’origine. D’une part la crise de la dette, qui impose la conversion massive des PED-PMA au libre-échange [8], l’ouverture non discriminante à la concurrence internationale faisant partie de la conditionnalité des institutions financières internationales. D’autre part le succès des nouveaux pays industrialisés (NPI) asiatiques, dont on ne retiendra qu’une dimension : leur développement tiré par les exportations, qui en fait le premier groupe de PED parvenant à bouleverser la division internationale du travail.

D’une relation dormante, puis asymétrique, les pays en développement se trouvent ainsi pris dans un libre-échange subi et contraint, qui se concrétisera dans les accords de Marrakech instituant la création de l’OMC. Ces derniers constituent un instrument de consolidation multilatérale du triptyque libéralisation-privatisation-stabilisation du consensus de Washington [9] offrant un moule juridico-institutionnel à l’extraversion des PED-PMA. Les accords de l’Uruguay Round inaugurent la « formule magique » conciliant libre-échange et développement et constituant, selon les mots mêmes de l’OMC, « un nouveau paradigme de politique commerciale » [10] qui s’énonce comme suit :

• l’approfondissement de la libéralisation multilatérale tarifaire et non tarifaire des échanges soutenue par ;
• l’extension du domaine de compétence du régime commercial multilatéral (agriculture, textile-habillement, services, droits de propriété intellectuelle) dont l’approche intégrée des politiques commerciales est garantie par ;
• un engagement unique et consolidé ;
• et au cas où un État ne se conformerait pas à ses engagements, l’obligation de mise en œuvre garantie par la procédure de règlement des différends.

Ce changement des contextes intellectuel et institutionnel s’accompagne d’un compromis commercial déséquilibré : la réintégration de l’agriculture et du textile-habillement ne compense pas les concessions faites sur les services, la propriété intellectuelle, les normes et standards techniques, sanitaires et phytosanitaires. Ainsi, malgré un activisme multilatéral sous la forme de coalitions, en majorité défensives, les PED et les PMA ne sont parvenus ni à imposer leurs intérêts commerciaux dans les accords ni à consolider le TSD. De sorte qu’ils ne trouvent pas leur compte dans les termes de la « formule magique ». C’est pourquoi les premières années de l’OMC sont celles de sa contestation, qui aboutira, à la suite de l’échec de la conférence ministérielle de Seattle (1999), au lancement du PDD (2001).

La mise en place du régime OMC, outre le changement institutionnel qu’elle représente, est marquée par une transformation radicale du contexte intellectuel. La mondialisation est passée par là et le cycle de l’Uruguay a initié un processus d’élaboration d’un cadre normatif global dont la finalité est que la concurrence interétatique remplace l’équilibre des puissances comme principe d’organisation des rapports d’économie politique internationale. Les économies en développement ont dû s’adapter à ce cadre normatif et prescriptif. Ce faisant, elles l’ont consolidé, car l’export-led growth promu par l’OMC sert désormais les intérêts des nations commerçantes du Sud.

Le cycle pour le développement : l’émergence, vecteur de différenciation

Si le régime du GATT a été celui de l’organisation de la discrimination à l’égard des PED et PMA et le régime de l’OMC celui du libre-échange subi par ces derniers, les années du Programme de Doha pour le développement sont donc celles d’un nouvel équilibre de puissance. Le lancement du cycle de Doha s’est voulu une réponse à la mondialisation excluante des années 1980 et 1990 et à sa matrice institutionnelle. En effet, le contenu originel du PDD avait pour ambition de redéfinir le compromis mondialisation-développement des accords de l’OMC [11]. À ce titre, il constituait une inflexion dans le traitement des PED-PMA. En effet, pour la première fois depuis 1947, le système allait être évalué en fonction des intérêts des PED-PMA et de ses effets non en matière de libéralisation des échanges, mais de construction de capacités productives. Toutefois, dès la conférence ministérielle de Cancún (2003), ce changement dans la substance du multilatéralisme a montré ses limites. Et la dimension développement du PDD s’est érodée jusqu’à aboutir à recentrer le cycle sur les questions d’accès aux marchés, de mise en concurrence et de libéralisation des échanges.

Concernant le contexte intellectuel, ensuite, le déroulement du PDD se distingue par une contestation du libre-échange. Tout d’abord, la crise asiatique de 1998 et ses prolongements – crises russe, brésilienne et argentine de la fin des années 1990 et du début des années 2000 –, suivis des attentats du 11 septembre 2001, conduisent à un questionnement profond du paradigme de la globalisation, qui s’amplifiera avec la crise de 2007. Cette dernière repriorise durablement les questions de régulation financière dans l’agenda international, aux dépens de la libéralisation commerciale. Elle s’accompagne surtout, à ses débuts, d’un retour au protectionnisme remettant en cause la confiance des pays en développement dans le système commercial multilatéral du fait du désengagement des pays développés [12].

Mais c’est surtout l’émergence de nouvelles puissances commerciales qui transforme les rapports des PED-PMA à la libéralisation multilatérale. Les émergents – le Sud global (Brésil, Chine, Inde) en particulier –, contrairement aux NPI des années 1970-1980, sont porteurs d’un projet de redéfinition de l’ordre institutionnel libéral forgé par les puissances capitalistes installées qui trouvera à s’exprimer au sein de l’OMC [13]. Paradoxalement, ils n’agissent ni comme des puissances révisionnistes [14] ni comme des soutiens au système [15]. Le choix de développer des spécialisations de globalisation explique leur intérêt pour la logique mercantiliste de l’OMC. Une spécialisation de globalisation se réfère à une stratégie de spécialisation inscrite d’emblée dans les dynamiques de mondialisation des firmes et mettant les avantages comparatifs nationaux au service des avantages compétitifs des firmes [16]. Cette spécialisation explique leur comportement dialogique [17] d’adhésion au système et d’endossement de ses principes, d’une part, et de contestation des règles en fonction des gains substantiels attendus d’un accord, d’autre part.

L’émergence illustre ainsi la dualité du libre-échange. Indéniablement, les économies émergentes ont su tirer avantage du compromis libre-échangiste du cycle de l’Uruguay et de la libéralisation concurrentielle qu’il a impulsée. Elles ont simultanément pu profiter de leur statut de pays en développement pour utiliser pleinement les flexibilités offertes par les accords de l’OMC en matière de politique commerciale. Mais surtout, elles ont pu générer et exploiter le potentiel de transformations productives associé au commerce international. Leur spécialisation de globalisation, alliant la logique interventionniste des modèles de substitution d’importation et l’impératif d’insertion compétitive dans l’économie mondiale de l’OMC, est le fondement de leur réussite. Simultanément, elle produit un effet structurel qui réduit l’espace disponible pour des spécialisations profitables pour les autres PED et PMA. En ce sens, l’émergence fait éclater la fiction d’« un » Sud à l’OMC [18]. C’est un des enseignements du cycle de Doha et trois autres peuvent être mis en évidence.

Tout d’abord, l’enlisement du PDD illustre l’impossibilité d’un retour en arrière sur la transformation de nature du multilatéralisme héritée du cycle de l’Uruguay : la libéralisation concurrentielle et compétitive des économies. Au contraire, les dynamiques à l’œuvre dans le système international de commerce et d’investissement – chaînes de valeur mondiales, accords transrégionaux, traités bilatéraux de commerce et d’investissement – approfondissent cette intégration compétitive. D’où l’écart entre la réaffirmation politique du Sud à l’OMC – manifestation d’une inertie idéologique – et la réalité imposée par le régime de concurrence globalisée : la rivalité interétatique et les stratégies de chacun pour soi en matière de captation des capitaux, d’accès aux marchés et de connexion aux chaînes de valeur mondiales.

Ensuite, l’affirmation du Sud global a ceci d’intéressant que la question du libre-échange s’y pose désormais non seulement selon un axe Nord-Sud, mais également selon un axe Sud-Sud. Contrairement aux premières années du PDD, où les coalitions du Sud ont été actives, elles n’ont tenu aucun rôle significatif aux conférences ministérielles de Bali (2013) et de Nairobi (2015). La libéralisation multilatérale devient le théâtre d’un affrontement Sud-Sud conduisant à une fragmentation des coalitions du Sud en raison de l’opposition entre la préférence commercialiste des émergents et la préférence protectionniste des PED non émergents [19].

Enfin, les émergents ne sont pas porteurs d’un projet contre-hégémonique de régulation multilatérale des échanges ou d’une vision alternative du libre-échange. Ils se sont toujours opposés à l’idée d’une OMC « laboratoire de la gouvernance multilatérale », préférant s’inscrire dans la vision américaine d’une OMC « instrument d’ouverture des marchés ». Leur mérite est de rappeler que les enjeux de puissance demeurent structurants en matière de gouvernance commerciale et que le libre-échange, tout en étant un dispositif économique de régulation concurrentielle, est également un projet politique porteur d’un ordre productif, commercial et financier international conditionnant les marges de manœuvre des États nationaux en matière de spécialisation et de stratégies de croissance. Ils en ont tiré profit et entendent continuer à le faire. Ils ne sont pas porteurs d’un projet contre-hégémonique, car ils n’en ont pas la capacité. Pour l’instant, les puissances instigatrices [20] du régime commercial multilatéral demeurent les pays développés. En effet, le nouvel équilibre de puissance imposé par les émergents, couplé à l’enlisement du PDD, a eu pour effet de relancer les partenariats régionaux. La majorité des pays en développement non émergents et des PMA sont parties prenantes de ces accords Nord-Sud [21]. Ces derniers, en allant au-delà du PDD, consolident la libéralisation concurrentielle et compétitive dans l’économie mondiale. Après plus de quatre décennies de globalisation, la trajectoire différenciée des émergents, des PED non émergents, des PMA, des petites économies vulnérables et de biens d’autres prouvent que ni le débat sur les effets du libre-échange, ni celui sur le développement dans et par la globalisation ne sont clos.

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• [1] Selon la terminologie de l’OMC.
• [2] La CNUCED s’est d’emblée présentée comme une sorte d’anti-GATT ayant pour objectif la formulation d’une politique de commerce et de développement intégrée non centrée sur la libéralisation des échanges.
• [3] Thèse défendue par Thirukodikaval Srinivasan, « Developing Countries in the World Trading System : From GATT, 1947, to the Third Ministerial Meeting of WTO, 1999 », The World Economy, vol. 22, n° 8, novembre 1999 ; et Jagdish Bhagwati, « Reshaping the WTO », Far Eastern Economic Review, vol. 168, n° 2, 2005.
• [4] Voir Rorden Wilkinson et James Scott, « Developing Countries Participation in the GATT : A Reassessment », World Trade Review, vol. 7, n° 3, 2008.
• [5] Voir Paul Collier, « Why the WTO is Deadlocked : And What Can Be Done about It », The World Economy, vol. 29, n° 10, 2006.
• [6] La dégradation des termes de l’échange renvoie à la dévalorisation de la valeur des exportations des PED-PMA relativement à leurs importations de produits transformés, alors que la thèse de la dépendance insistait sur le rapport de domination subi par les PED-PMA qui expliquerait le blocage de leur développement. Ces deux thèses convergeaient pour produire un contexte intellectuel critique vis-à-vis de l’ouverture et de l’intégration à l’économie mondiale.
• [7] Richard Lawrence, « Regionalism, Multilateralism, and Deeper Integration : Changing Paradigms for Developing Countries », in Roe C. Goddard et al. (dir.), International Political Economy. State-Market Relations in a Changing Global Order, Londres, Palgrave Macmillan, 2003.
• [8] Voir Daniel Rodrik, Making Openess Work : The New Global Economy and Developing Countries, Washington, Overseas Development Council, 1999.
• [9] Thirukodikaval Srinivasan, Developing Countries and the Multilateral Trading System : From the GATT to the Uruguay Round and the Future, Oxford, Westview Press, 1998.
• [10] OMC, Rapport sur le commerce mondial, Genève, 1996, p. 87.
• [11] Voir Mehdi Abbas, « De Doha à Cancún. Analyse de la crise du multilatéralisme commercial et de l’Organisation mondiale du commerce », Annuaire français des relations internationales, vol. VI, 2005.
• [12] Le blocage du cycle depuis 2007 est essentiellement dû à l’intransigeance des pays développés vis-à-vis des économies émergentes en matière de libéralisation. Excepté à Cancún (2003), les PED-PMA ne sont pas à l’origine des échecs successifs des négociations. Voir Alasdair Young, « Transatlantic Intransigence in the Doha Round : Domestic Politics and the Difficulty of Compromise », in Amrita Narlikar (dir.), Deadlocks in Multilateral Negotiations. Causes and Solutions, Cambridge, Cambridge University Press, 2010.
• [13] Voir Hopewell Kristen, Breaking the WTO. How Emerging Powers Disrupted the Neoliberal Project, Stanford, Stanford University Press, 2016 ; et J. P. Singh, Sweet Talk : Paternalism and Collective Action in North-South Trade Relations, Stanford, Stanford University Press, 2017.
• [14] Voir Naazneem Barma et al., « A World Without the West ? Empirical Patterns and Theoretical Implications », Chinese Journal of International Politics, vol. 2, 2009 ; et Martin Jacques, When China Rules the World : The End of the Western World and the Birth of a New Global Order, New York, Penguin Press, 2009.
• [15] Voir Braz Baracuhy, « The Geopolitics of Multilateralism : The WTO Doha Round Deadlock, the BRICs, and the Challenges of Institutionalised Power Transitions », CRP Working Paper, n° 4, Centre for Rising Powers, janvier 2012 ; et Brendan Vickers, « “Reclaiming Development” in Multilateral Trade », in Amrita Narlikar et Brendan Vickers (dir.), Leadership and Change in Multilateral Trading System, Boston, Martinus Nijhoff, 2009.
• [16] Selon Joël Ruet, qui évoque une « croissance de globalisation » concernant l’Inde et la Chine, « Penser la figure du capitalisme d’émergence industrielle en Inde et en Chine », in Alain Piveteau, Éric Rougier et Dalila Nicet-Chenaf (dir.), Émergences capitalistes aux Suds, Paris, Karthala, 2013.
• [17] Voir Mehdi Abbas, « Emerging Countries and Trade Multilateralism : Hypothesis on the Rising Powers’ Global Political Economy », in Bernadette Gonzalez (dir.), Globalization : Economic, Political and Social Issues, New York, Nova Science Publisher, 2016.
• [18] Situation que l’institution ne reconnaît toujours pas puisqu’elle pense les pays en développement comme un groupe unique.
• [19] À titre d’exemple, après s’être opposés aux côtés des PED à l’introduction des Questions de Singapour (investissement, concurrence, marché public et facilitation des échanges) depuis Doha (2001), les émergents, Chine en premier lieu, souhaitent désormais une négociation sur la concurrence et l’investissement. La raison en est l’internationalisation des entreprises chinoises et la sécurisation de ses investissements internationaux. De même, sans l’implication et l’approbation du Sud global, le paquet de Bali, comportant l’accord sur la facilitation des échanges, n’aurait jamais été conclu. On ajoutera la proposition indienne d’un accord sur la facilitation des services allant beaucoup plus loin que l’AGCS ou le TiSA (Trade in Service Agreement) en cours de négociation.
• [20] Selon l’approche de Lloyd Gruber, Ruling the World : Power Politics and the Rise of Supranational Institutions, Princeton, Princeton University Press, 2000.
• [21] Il s’agit principalement des accords de partenariats économiques (APE) de l’Union européenne (UE) avec les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique), de l’African Growth Opportunities Act (AGOA) I et II entre les États-Unis et certaines économies africaines, auxquels s’ajoutent les 85 accords bilatéraux de l’UE et des États-Unis avec les PED.