Les réfugiés en Afrique : de la protection précaire au cercle vicieux / Par Samuel Nguembock

La diminution sensible du nombre de réfugiés sur le continent africain depuis 2005 par rapport aux crises observées entre le début des années 1990 et le début de la décennie 2000 ne doit pas masquer son explosion au cours des trois dernières années. En 2014, le nombre d’Africains ayant été contraints de quitter leur lieu de résidence habituelle a atteint la barre de 17 millions. Le nombre de réfugiés et de déplacés n’a cessé d’augmenter au cours des dernières années : pour la seule année 2013, l’Afrique a enregistré près de 3 millions de réfugiés, parmi lesquels seuls 170 000 ont pu regagner leur foyer au cours de la même année [1]. Les instabilités politiques et sécuritaires au Mali, en République centrafricaine, au Soudan du Sud, au Darfour et la montée en puissance des groupes armés terroristes ont accru les déplacements forcés de populations. S’y ajoutent des contraintes environnementales, ainsi que la menace terroriste en Afrique du Nord, de l’Ouest, en Afrique centrale et dans la Communauté des États d’Afrique de l’Est. Si ces mouvements de population avaient pour causes les guerres civiles et les crises internes au cours des années 1990, les déterminants sont donc désormais multiples.

La détérioration des conditions de vie qui préside aux déplacements forcés des populations relève d’abord de la responsabilité des États, ensuite de l’inefficacité de l’application des dispositions internationales en matière de protection de la personne. L’évolution inquiétante du nombre des réfugiés en Afrique, avec ses conséquences dramatiques sur les migrations internationales, s’explique à la fois par des processus internes aux États et par l’impact limité des dispositions et mécanismes internationaux destinés à la protection des populations. Au niveau des États, ces processus s’observent à travers la faiblesse des politiques de prévention et de gestion des crises, des conflits et des catastrophes. Cette faiblesse est elle-même liée au mode d’accession au pouvoir dans certains États, à la place de la société civile dans la gouvernance des affaires publiques et à l’importance accordée à la protection des populations par les pouvoirs centraux. Au niveau international, il est intéressant de questionner la volonté des États d’appliquer les textes internationaux en matière de protection de l’individu et les mesures prises à l’échelle globale pour veiller à leur respect. Par ailleurs, l’explosion du nombre de réfugiés en Afrique ne doit pas simplement s’envisager dans une perspective de conséquence des crises, au sens strictement sécuritaire du terme, mais plus globalement comme corollaire de la pauvreté, du sous-développement et de l’échec des politiques de « codéveloppement » censées permettre de limiter, voire de stopper les migrations Sud-Nord [2].

Une évolution inquiétante aux sources mal maîtrisées

Si les causes de l’explosion du nombre de réfugiés en Afrique sont relativement connues, la maîtrise de l’évolution et de l’ampleur de ce phénomène migratoire échappe au contrôle de certains États qui, par ailleurs, contribuent paradoxalement à entretenir ce fléau. En 2005, le nombre de réfugiés dans le monde était estimé à 8,4 millions, soit le chiffre le plus bas depuis 1980. En Afrique, par exemple, les 2,6 millions de réfugiés enregistrés en 2005 sont à comparer aux 6,7 millions de 1994 [3]. Au cours des années qui ont suivi 2005, l’évolution de la situation était plutôt encourageante et pouvait pousser à l’optimisme, comme le relevaient alors de nombreux observateurs [4]. Cette vision n’a résisté ni à l’analyse ni à l’épreuve des faits.

Des conflits et des hommes

La gestion de certains conflits, qui constituaient d’anciens foyers de production de réfugiés, n’a pas définitivement réglé la question de leur retour ou de leur installation durable dans leur pays d’immigration. Le Rwanda, le Tchad, l’Angola, la Sierra Leone, le Liberia, la République démocratique du Congo (RDC) comptent encore des réfugiés à l’extérieur de leurs frontières. Il faut ajouter à cette catégorie des réfugiés en provenance de pays aux régimes politiques autoritaires. Au-delà de cet héritage légué par les guerres civiles dans certains pays, de nouveaux foyers de tension ont vu le jour au cours des dernières années en République centrafricaine, au Kenya, en Côte d’Ivoire, au Mali, au Burundi, au Burkina Faso, au Nigeria, quand d’autres, comme la Somalie et l’Érythrée, sont entrés dans une phase de complexification.

Au niveau mondial, le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) dénombre 60 millions de réfugiés et déplacés. Selon son rapport publié en 2015, 425 000 personnes sont chaque jour poussées à fuir à cause des conflits, parmi lesquelles de plus en plus d’Africains depuis 2012. Ces chiffres augmentent rapidement et cette hausse se poursuivra les années à venir [5]. Si le rapport évoque une progression de 17 % pour l’Afrique subsaharienne, les observateurs relèvent que ces chiffres sont sous-estimés car ils ne tiennent pas compte du Nigeria, faute de données fiables [6]. Avec 17 millions de personnes contraintes au déplacement forcé à la fin de l’année 2014, sans compter les centaines de milliers de personnes qui ont connu le même sort en 2015, voire début 2016, l’Afrique figure parmi les aires géographiques les plus densément peuplées de réfugiés et de déplacés sans réelle perspective sur leur retour définitif.

Des retours précaires et incertains

Le retour des réfugiés est un indicateur déterminant pour comprendre et évaluer la situation politique et sécuritaire post-conflit du pays de départ, d’une part, mais aussi pour mesurer l’efficacité des dispositifs d’accompagnement en vue de la réinstallation des réfugiés, d’autre part. Sous ce regard, on constate que les dispositifs d’action mis en place pour la réinstallation des réfugiés ne semblent ni efficaces ni incitatifs. Le constat général semble confirmer que de moins en moins de réfugiés et de déplacés trouvent des raisons de prendre le chemin du retour [7]. Au Mali, par exemple, seuls 21 000 réfugiés environ sur 140 000 avaient pu retourner chez eux en 2014. En l’absence de mesures d’accompagnement structurées et de garanties de sécurité, les retours se font soit à cause des conditions inhumaines d’installation dans les pays d’accueil, soit spontanément parce que l’attachement au sol est pressant.

Au regard de la situation observée dans plusieurs pays d’accueil, il ressort en effet non seulement que les réfugiés y vivent dans la précarité, mais aussi qu’ils sont parfois confrontés à l’intolérance grandissante des populations locales. Bien évidemment, la situation varie d’un pays à l’autre. Mais en tout état de cause, le processus se transforme souvent en un cercle vicieux quand les conditions de retour ne sont pas réunies à court ou à moyen terme. Car les pays d’accueil ou offrant l’asile aux populations voisines en Afrique sont quasiment tous pauvres, avec des niveaux de stabilité politique et sécuritaire souvent très relatifs et fragiles. Plus la situation d’instabilité ou de guerre dans les pays de départ dure, plus les conditions de vie des réfugiés dans les pays d’accueil se dégradent en l’absence d’une aide humanitaire soutenue et de possibilités d’insertion socioéconomique fiables. Face à cette situation, la méfiance, l’intolérance et le rejet s’installent progressivement chez les populations locales. Le cas des réfugiés nigérians, pour la plupart installés au Cameroun, au Tchad ou encore au Niger, est particulièrement illustratif à cet égard. Un exemple plus récent est celui des 30 000 Maliens qui se trouvent dans une situation précaire au Burkina Faso, alors même que ce pays doit faire face à tous les problèmes générés par l’insurrection populaire d’octobre 2014.

Des jeunes et des défis

La production des réfugiés en Afrique semble donc bien loin d’être contenue par les mesures et dispositions prises sur le continent. Un des indicateurs pour confirmer cette tendance réside dans la démographie. La jeunesse africaine veut avoir sa place dans les champs politique, social et économique. Elle pèse par son nombre croissant et est devenue une catégorie déterminante du fait de l’urbanisation, des processus d’individuation et des réseaux sociaux. Le défi s’annonce gigantesque pour ce continent de plus de 1 milliard d’habitants. En un siècle (1950-2050), le nombre de jeunes de 15 à 30 ans aura en effet plus que décuplé en Afrique et le nombre de jeunes urbains aura été multiplié par plus de vingt, des conditions historiques qu’aucune société n’a jamais dû relever. 20 millions de jeunes arrivent ainsi annuellement sur le marché du travail, dont plus de 75 % sont sans emplois durables ou décents. De nombreuses études estiment, en outre, que la population rurale croît de 10 millions par an en Afrique et que la population urbaine, qui progresse actuellement au même rythme, croîtra de 15 millions par an en 2030 [8]. Par ailleurs, la croissance économique se traduit par de grandes inégalités et contribue finalement peu à la redistribution interne qui permettrait d’élargir les marchés.

Si la jeunesse continue d’être ainsi maintenue à l’écart des circuits économiques et si son intégration dans les champs politique et de la fonction publique n’est pas effective, l’Afrique subsaharienne connaîtra incontestablement des instabilités et des catastrophes humanitaires sans précédent [9]. En outre, l’arène politique et religieuse est de plus en plus favorable aux versions fondamentalistes de l’islam. Le salafisme prophétique perd du terrain au profit du salafisme interventionniste. Les partisans des versions modérées de l’islam ont peur, se taisent et ne mènent guère la bataille idéologique. Des positions favorables au djihadisme armé apparaissent auprès de certains jeunes issus des milieux populaires.

Ces éléments sont à mettre en relation avec les perspectives de paix sur le continent. En effet, bien qu’une réduction des crises et des conflits soit globalement observée, ces perspectives s’articulent principalement autour de deux hypothèses. Soit les États seront résolument amenés à tirer les leçons des échecs observés ces dernières années dans la gestion des conflits, des situations de transition et de reconstruction post-conflit, et renforceront en conséquence leur coopération régionale en matière de sécurité et de défense. Soit les égoïsmes nationaux prendront le pas sur les coopérations régionales et les échecs de ces dernières donneraient la possibilité aux groupes armés d’accroître leurs capacités de nuisance. Si la montée des intégrismes et des groupes djihadistes se confirme, l’on pourrait assister à l’effondrement ou à la paralysie économique de certains États africains, à l’exemple de la Libye ou de la Somalie.

La gestion internationale des réfugiés et des personnes déplacées en Afrique : un enfer pour les victimes

Si les instruments juridiques sont effectivement mobilisés pour encadrer et protéger les réfugiés [10] et les personnes déplacées [11], il faut relever que la prise en charge et la protection sociale de ces derniers dans la perspective d’une réinstallation définitive dans leurs pays d’origine demeurent une équation à plusieurs inconnues. La gouvernance humanitaire, qui autorise le recours au droit international humanitaire et à divers instruments juridiques pour mettre en œuvre le principe de solidarité internationale, fait face à de nombreux défis qui laissent le réfugié ou le déplacé dans une infernale spirale de souffrance.

Sur le continent, la protection internationale des réfugiés et des personnes déplacées n’est en effet guère reluisante. On observe avec grand étonnement un silence politique et institutionnel des appareils étatiques nationaux et régionaux. On peut parfois se contenter d’apprécier l’hospitalité de certains pays, comme l’Éthiopie, le Kenya ou le Cameroun, mais celle-ci masque assez souvent les inégalités territoriales qui se caractérisent par des localités abandonnées sans intérêt immédiat pour le pouvoir central, mais qui, paradoxalement, finissent par constituer une source de captation de l’aide internationale en situation de crise humanitaire. Ces localités, situées pour la plupart aux frontières des pays en crise, se transforment généralement en camps de réfugiés et bénéficient par la même occasion d’une relative attention de la part des pouvoirs centraux et des organisations internationales. Les réfugiés centrafricains dans l’Est du Cameroun en sont un exemple intéressant. Par ailleurs, l’hospitalité a ses limites et, du point de vue des pays d’accueil, l’afflux des réfugiés fait plus souvent craindre le pire en matière d’insécurité, d’exportation de conflit et de dégradation de l’environnement. En tout état de cause, on observe des contradictions, notamment entre le principe de solidarité africaine et internationale [12] et l’inertie des États en ce qui concerne la protection de la personne humaine.

Au-delà du continent, les principes retenus par les Nations unies pour la validation du statut de réfugié et les grands principes de gestion des réfugiés au niveau international ne semblent pas suffisamment prendre en compte l’ampleur des migrations forcées sur le continent et leurs conséquences en l’absence de mesures plus robustes. Le HCR affirme que « les différences régionales en matière de reconnaissance des réfugiés s’expliquent en partie par la nature du cadre juridique existant ainsi que par le niveau de développement économique » [13]. Si ces différences demeurent remarquables au moment où l’explosion du nombre de réfugiés atteint des records jamais connus dans l’histoire de l’humanité et si aucune réponse globale à la hauteur de la menace n’est apportée à la situation actuelle, il est probable que les équilibres mondiaux soient sérieusement entamés au cours des prochaines années.

La gestion des réfugiés africains à destination de l’Europe montre suffisamment que les États européens ne sont pas en situation de pouvoir accueillir de nouveaux réfugiés sur leur territoire. Les mesures adoptées au cours de ces dernières années, notamment la décision prise par l’Allemagne, l’Italie, la France et l’Espagne de fermer les frontières de l’Europe aux réfugiés africains pour les cantonner dans les pays d’Afrique du Nord, laissent entrevoir l’essoufflement des capacités d’aide humanitaire sur le sol européen. La décision de fermer les frontières ou les réponses militaires de l’Europe face à la question de la gestion des réfugiés africains pourraient, en effet, sérieusement compliquer la gestion internationale des réfugiés et ruiner les très modestes capacités de réponse aux crises humanitaires actuelles. Car depuis les pays de départ jusqu’à leur accueil final, en passant par les risques sécuritaires et de persécution en tout genre sur les routes de la migration, les réfugiés africains ne bénéficient d’aucune protection internationale, ni sécuritaire ni humanitaire.

Les solutions envisagées consistant à utiliser les pays d’Afrique du Nord comme base d’appui pour contenir, voire pour réacheminer les réfugiés vers leurs pays en Afrique subsaharienne pourraient s’avérer complètement déconnectées de la réalité au regard des difficultés de stabilité que traversent la plupart des pays de la région du fait de la menace terroriste et des clivages politiques internes. Par ailleurs, comment chercher à renvoyer dans leurs pays d’origine des réfugiés qui fuient la guerre, la barbarie de groupes armés terroristes, la famine et les crises multiples, au moment justement où l’instabilité y gagne du terrain ?

Enfin, il faut évoquer la diplomatie des puissances internationales, qu’elles soient occidentales ou asiatiques, et notamment l’inconséquence de politiques qui, à cause de la pauvreté des outils mobilisés en matière d’action extérieure, soutiennent des régimes autoritaires en Afrique pour la protection de leurs intérêts, au détriment de la protection sociale des populations. Le rôle joué par les États-Unis et la Chine dans le conflit au Soudan du Sud en est un des exemples les plus parlants. Au début de la crise, chacune de ces puissances a en effet voulu protéger ses intérêts en soutenant des acteurs du conflit, une situation qui a rendu difficile le respect de nombreux accords signés dans le cadre de sa résolution.

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Le nombre de réfugiés en Afrique a pris des proportions inquiétantes, sur le continent et au-delà. Au regard des évolutions récentes, les perspectives n’encouragent guère à l’optimisme. Les sources et les facteurs de ces flux de réfugiés et de déplacements forcés sont nombreux et s’observent tant au niveau des processus internes aux États qu’au niveau des grands principes internationaux qui encadrent la gestion des réfugiés. Entre la réticence de certains acteurs, les faiblesses capacitaires des autres tant sur le plan matériel que financier, les mesures prises en situation de stabilité relative comme en situation de conflit ne semblent pas à la hauteur de l’accueil et de la protection des populations. Les modalités d’intervention des organisations humanitaires, bien que considérables, se heurtent à la persistante problématique de la coordination et de l’harmonisation des politiques d’intervention humanitaire. Dans ce contexte de précarité, la protection des réfugiés se trouve placée sous une sorte de double tutelle : celle très largement subordonnée à l’aide délivrée par la communauté internationale par le biais du HCR, mais aussi celle du bon vouloir et des capacités de l’État d’accueil [14].

Face à cette situation dramatique et inquiétante pour les années à venir, l’Union africaine, à travers le Sous-comité du COREP (Comité des représentants permanents) sur les réfugiés, les rapatriés et les personnes déplacées, en collaboration avec le Département des affaires politiques, a initié des activités en vue d’accroître la sensibilisation à la situation des réfugiés. Elle a adressé des lettres ouvertes pour lancer un appel à tous ses États membres ainsi qu’à la communauté internationale afin qu’ils redoublent d’efforts pour résoudre les problèmes des réfugiés et des personnes déplacées. Par ailleurs, des consultations régionales ont été ouvertes pour les régions de l’Afrique australe, de l’Est, de l’Ouest, centrale et du Nord sur l’évolution de la Position africaine commune sur l’efficacité de l’action humanitaire dans le cadre du Sommet humanitaire mondial prévu en mai 2016. Ce projet, qui reconnaît les lacunes existantes du système humanitaire mondial, a été examiné et approuvé par les représentants des États membres en novembre 2015. Il mérite une appropriation aux niveaux national, régional et international afin de mettre en place une architecture de gouvernance réceptive et responsable à ces trois échelons, y compris par le biais d’une représentation pleine et équitable des pays africains sur la scène internationale. Avant de mettre en place des politiques publiques nationales et régionales spécifiques, les États devront faire un diagnostic détaché des manœuvres politiciennes pour certains et des stratégies de captation de l’aide internationale pour d’autres. La mise en place d’un centre de contrôle commun entre les États pourrait renforcer les dispositifs actuels. Ce centre pourrait servir d’espace de concertation et de veille stratégique pour le contrôle des déplacements et de la protection des réfugiés. La solidarité des pays voisins, avec le concours de l’expertise et des moyens logistiques et financiers des partenaires, devrait s’accentuer pour accélérer la relocalisation des réfugiés et des personnes déplacées.

La mise en œuvre de toutes ces initiatives, bien que pertinentes, demeure structurellement conditionnée par la volonté politique des dirigeants africains et l’adhésion de la communauté internationale, notamment des grandes puissances, aux programmes et recommandations formulés par l’Union africaine et les organismes spécialisés dans la protection des réfugiés. L’Afrique seule ne pourra pas contenir l’explosion du nombre de réfugiés sur son sol. Il faut rappeler que pour le budget 2016 de l’Union africaine, 92,5 % du budget programmes est supporté par les partenaires et seulement 7,5 % par les États membres. La marge de manœuvre de l’Union demeure donc réduite compte tenu des difficultés que traversent la plupart de ses États membres.

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• [1] « Journée mondiale des réfugiés : ils sont trois millions en Afrique », RFI, 20 juin 2014.
• [2] Luc Cambrézy, « Réfugiés et migrants en Afrique : quel statut pour quelle vulnérabilité ? », Revue européenne des migrations internationales, vol. 23, n° 3, 2007.
• [3] Ibid.
• [4] Le SIPRI (Stockholm International and Peace Research Institute Yearbook 2005) note une baisse du nombre de conflits en Afrique entre 1990 et 2004, ce qui a permis d’observer une baisse du nombre de réfugiés autour des années 2005.
• [5] Simplice Kpandji, chargé de « reporting » pour l’Afrique de l’Ouest au HCR, cité par Jeune Afrique, juin 2015.
• [6] Ibid.
• [7] Phil Hazlewood, « L’impossible retour des réfugiés ayant fui Boko Haram », LaPresse.ca, 15 février 2016.
• [8] Voir CEDEAO-CSAO / OCDE, « Le monde rural et les mutations agricoles », Atlas de l’intégration régionale en Afrique de l’Ouest, 2007 ; et Agnès Chevallier et Maëlan Le Goff, « Dynamiques de croissance et de population en Afrique sub-saharienne », Panorama du CEPII, n° 2014-A-03, juillet 2014.
• [9] Samuel Nguembock, « Une croissance démographique porteuse d’opportunités économiques et de risques d’instabilité politique », Rapport Vigie 2016, Futuribles, 2015.
• [10] Convention (1951), Protocole (1967) des Nations unies.
• [11] Droit international humanitaire, Droit international des droits de l’homme, Droit interne et Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays formulés par le Haut-commissariat des Nations unies aux droits de l’homme (1998).
• [12] Le principe de solidarité africaine s’appuie sur l’idée que tous les peuples africains sont des peuples frères, l’aide à apporter à son frère en situation de détresse étant quasi naturelle et / ou obligatoire.
• [13] HCR, Réfugiés – Tendances mondiales en 2004, Genève, 17 juin 2005.
• [14] Luc Cambrézy, op. cit.