Les entreprises multinationales dans les conflits, une responsabilité qui reste à construire

Près d’un an après le coup d’État de la junte militaire, le 1er février 2021, le géant pétrolier TotalEnergies annonçait son retrait du Myanmar (Birmanie). Pourtant, à peine neuf mois plus tôt, en avril 2021, son présidentdirect général, Patrick Pouyanné, affirmait vouloir maintenir la société dans le pays [1]. Ce revirement « spectaculaire », selon certains observateurs [2], soulève des interrogations sur le rôle des multinationales dans le cadre des conflits. La crainte de voir leur responsabilité mise en cause pour leur participation à l’enrichissement de la junte, et indirectement à ses exactions, aurait-elle poussé des entreprises comme Voltalia, puis TotalEnergies et Chevron à finalement se retirer du pays ? Si les multinationales sont des acteurs-clés des conflits, elles ont historiquement bénéficié d’une impunité juridique quasi totale au regard des atteintes pouvant être commises à cette occasion. Ce déficit de responsabilité tend néanmoins à se réduire, comme le démontre en France la décision de la Cour de cassation concernant les activités en Syrie de l’entreprise Lafarge [3]. En dépit de ces avancées, des obstacles subsistent à la responsabilisation des acteurs économiques dans les zones de conflit.

Les multinationales ne sont pas seulement des acteurs économiques, mais également des acteurs politiques [4], et notamment géopolitiques. À la faveur de la globalisation, les entreprises se sont en effet internationalisées et concurrencent l’exercice du pouvoir et de la force par les États. Dans un contexte marqué par la multiplication et la complexification des conflits [5], les entreprises transnationales en sont devenues des acteurs-clés.

Aussi, sans remettre en cause le rôle que certaines entreprises peuvent jouer, notamment auprès des acteurs de l’aide humanitaire [6], les multinationales peuvent alimenter et profiter des dynamiques conflictuelles, et notamment des violations du droit international commises dans ce cadre. Un grand nombre des pires violations des droits humains commises par les entreprises ont en effet lieu lors de leurs opérations en zone de conflit [7]. Elles peuvent exploiter les vulnérabilités inhérentes aux zones instables, et notamment le déficit d’État de droit, pour exproprier les populations locales, exploiter les travailleurs, capter des ressources naturelles ou porter atteinte aux écosystèmes.

Elles peuvent également tirer profit des hostilités en participant plus ou moins directement à l’économie de guerre. En effet, les parties à un conflit ont besoin de ressources. Elles peuvent donc s’appuyer sur des entreprises, sans lesquelles elles ne pourraient que difficilement poursuivre les hostilités. Une entreprise peut, par exemple, financer les parties au conflit par l’exploitation et l’exportation de matières premières. C’est le cas des tristement célèbres « minerais de conflits » [8] en République démocratique du Congo et en Sierra Leone, ou du bois de guerre au Liberia. Tout en opérant à distance, les institutions financières peuvent aussi procéder à des transactions en faveur d’une partie au conflit. La banque BNP Paribas fait ainsi l’objet d’une plainte pour complicité de génocide en ce qu’elle aurait facilité une transaction ayant permis aux génocidaires hutus d’acheter des armes [9]. Les conflits peuvent, enfin, être le moteur de l’activité de certaines multinationales, notamment des secteurs de l’armement et de la surveillance. C’est également le cas des entreprises militaires et de sécurité privée, qui peuvent prendre part aux hostilités pour le compte de l’une des parties au conflit.

En dépit de ce constat, les multinationales se sont longtemps positionnées comme des intervenants neutres vis-à-vis des conflits, animés seulement d’un but commercial, sans remettre en cause leurs relations parfois douteuses avec des parties commettant des exactions. Certains observateurs ont pu affirmer que les entreprises se trouveraient parfois « prisonnières » de contextes conflictuels [10]. Mais contrairement à des entreprises locales, les multinationales peuvent généralement se retirer d’un pays sans remettre en cause toute leur activité.

En dépit de ce constat, les atteintes aux droits humains ou à l’environnement commises par des multinationales opérant en zones de conflit restent généralement impunies. Ce paradoxe tient au fait que les entreprises multinationales profitent d’un déficit de responsabilité juridique, qui contraste avec la puissance économique et politique qui est la leur.

En effet, contrairement aux États et aux personnes physiques, les multinationales ne sont pas définies en droit. Qu’il soit national ou international, le droit ne voit dans la multinationale qu’une série d’entités juridiques distinctes, des sociétés liées entre elles de façon plus ou moins directe, mais généralement autonomes en matière de responsabilité. Les États hébergeant les sociétés mères se sont historiquement refusés à prendre en compte l’internationalisation des activités de leurs entreprises et à reconnaître la responsabilité juridique des maisons mères pour les activités de leurs filiales et sous-traitants situés à l’étranger. Le paradoxe de l’impunité des multinationales est d’autant plus indécent que si la responsabilité reste généralement bloquée aux frontières des États, les profits, eux, les traversent sans peine, pour être consolidés dans les comptes de la maison mère.

Les cadres juridiques sont, en outre, mal équipés pour assurer la collecte de preuves dans le cadre de situations transnationales complexes. Le secret-défense, amplement protégé par les États, les chaînes de valeur tentaculaires ou encore le recours aux paradis fiscaux favorisent l’opacité autour de l’activité des multinationales opérant dans des zones instables. Les mécanismes de coopération judiciaire internationale, qui dépendent de considérations diplomatiques plus que juridiques, pallient difficilement ces lacunes. Il convient de relever également les insuffisances du droit pénal international, et notamment du Statut de Rome instituant la Cour pénale internationale (CPI), qui ne reconnaît pas la responsabilité des personnes morales et ne retient que celle des individus, personnes physiques.

Face à ce déficit de responsabilité, les victimes des multinationales se trouvent privées d’accès à la justice. La tentation est alors grande de négocier avec les entreprises impliquées. De telles transactions ont pu donner lieu à des réparations sporadiques, mais n’ont toutefois pas permis d’endiguer le problème structurel de l’impunité. Le paiement d’une somme visant à dédommager les victimes et éteindre les poursuites n’aura jamais le caractère dissuasif et exemplaire que pourrait avoir une véritable sanction judiciaire. Faute de procès et de condamnation, le droit n’est pas susceptible d’évoluer vers une plus grande prise en compte de la responsabilité des entreprises. TotalEnergies, anciennement Total, est ainsi présente depuis 1992 au Myanmar. Dès 2002, le groupe avait fait l’objet d’une plainte de travailleurs birmans pour travail forcé sur les infrastructures du gazoduc de Yadana, qui avait toutefois abouti à une transaction [11]. Le groupe aurait-il envisagé différemment son maintien dans le pays si le procès s’était poursuivi à l’époque ?

La réponse initiale des États, sous l’influence des multinationales, s’est limitée à l’adoption de standards de « droit mou ». Ces textes élaborés par les États, ou au sein d’initiatives multi-parties prenantes incluant les entreprises elles-mêmes, ne sont pas juridiquement contraignants et ne permettent pas à des victimes potentielles d’accéder à la justice. Il s’agit notamment des principes directeurs de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) à l’intention des entreprises multinationales (1976 et 2011) ou des principes directeurs des Nations unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme (PDNU, 2011). Le « Global Compact », lancé en 2000 sous l’égide des Nations unies, édicte de grands principes vagues en faveur du développement durable et ne constitue qu’un engagement déclaratif pour les entreprises qui y adhèrent.

Outre ces textes généraux, la question de l’implication des multinationales dans les conflits a aussi fait l’objet d’une attention spécifique. Des standards sectoriels relatifs à l’activité des entreprises de sécurité privée ont ainsi été adoptés, comme les principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme (2000) ou le Code de conduite international des entreprises de sécurité privées (2011). L’OCDE a également décliné de façon spécifique ses principes directeurs au cas des chaînes d’approvisionnement en minerais provenant des zones de conflit [12].

Les limites de ces outils, qui servent plus la communication des entreprises que leur responsabilisation, ont été dénoncées. En dépit des principes de diligence et de transparence qu’ils contiennent, leur mise en œuvre reste conditionnée au bon vouloir des entreprises. On y retrouve notamment la notion de « désengagement responsable » affichée par les entreprises qui se retirent de zones de conflit. Ce discours tend à occulter leur responsabilité dans les atteintes commises avant leur retrait. Ces différents outils prônent, en outre, le recours à des mécanismes extrajudiciaires de règlement des différends, tels que les points de contact nationaux de l’OCDE, qui connaissent les mêmes écueils que les transactions (opacité, inégalité des armes, absence de sanction dissuasive). On peut ainsi s’interroger sur le point de savoir si la fuite soudaine des entreprises implantées au Myanmar ne trouve pas plutôt sa source dans le renforcement progressif de l’arsenal juridique concernant leur responsabilité.

Ces dix dernières années, plusieurs textes de loi ont été adoptés, notamment en Europe et aux États-Unis, pour imposer des obligations contraignantes aux entreprises transnationales. La loi relative au devoir de vigilance des sociétés mères et entreprises donneuses d’ordres, adoptée en France en 2017, oblige les grandes entreprises à identifier et prévenir les risques en matière d’atteintes graves à l’environnement ou aux droits humains dans leurs chaînes d’approvisionnement transnationales, à défaut de quoi elles peuvent désormais voir leur responsabilité engagée en cas d’atteintes et être tenues à les réparer devant la justice. La loi française fait figure de pionnière et a inspiré d’autres législateurs, notamment en Allemagne et aux Pays-Bas, ainsi qu’au niveau européen, où un projet de directive est en cours d’élaboration.

Les obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux, contre le financement du terrorisme ou la corruption ont également été renforcées et la poursuite transnationale de ces infractions facilitée [13]. Toutefois, ces textes se doublent parfois de possibilités pour les entreprises d’échapper à un procès par le biais de négociations avec les autorités de poursuites.

Certaines obligations ont été spécifiquement créées concernant l’exploitation de matières premières susceptibles d’alimenter les conflits. C’est le cas notamment dans le domaine minier ou encore des importations de bois au sein de l’Union européenne (UE) [14]. Ces textes mettent toutefois l’accent sur la mise en place de processus internes d’identification et de gestion des risques par les multinationales (diligence raisonnable), sans nécessairement prévoir et faciliter l’engagement de la responsabilité pénale ou civile des entreprises en cas d’atteintes commises à l’étranger.

Des contraintes inhérentes au secteur de l’armement compliquent davantage leur responsabilisation. En effet, l’opacité autour des exportations d’armes, au nom du secret de la défense nationale, contribue à occulter la part des entreprises dans les conflits. Avec l’avènement du numérique, de nouvelles techniques de surveillance et de guerre permettent aux États de prendre part de manière souterraine aux conflits, posant d’autant plus urgemment la question de la responsabilité des entreprises qui développent et vendent ces armes et biens à double usage [15].

Des efforts d’harmonisation des réglementations, aux niveaux européen et international, notamment avec l’entrée en vigueur en 2014 du Traité sur le commerce des armes (TCA), ou la refonte en 2021 du règlement européen sur les biens à double usage, visent entre autres à mieux contrôler leur circulation vers des pays en conflit, au moyen de licences délivrées par les autorités des pays exportateurs. Ce système tend néanmoins à dédouaner les entreprises ayant obtenu des licences au terme de procédures opaques. Aussi, une étude de 2000 à 2018 des principaux pays exportateurs d’armes montre qu’il existe peu de preuves que la survenance d’un conflit conduit à une restriction des transferts d’armes [16].

D’autre part, bien que signataires des mêmes règles, les États en font parfois une application différente. Ainsi, des entreprises françaises continuent de bénéficier de licences d’exportations leur permettant d’approvisionner en armes l’Arabie saoudite et les Émirats arabes unis, alors même que d’autres États, tels que l’Allemagne, ont suspendu leurs ventes d’armes à destination de ces pays à la suite d’accusations de violations du droit international humanitaire au Yémen.

En dépit de leurs lacunes, ces dispositifs contraignants constituent des signaux encourageants. En outre, des décisions récentes, notamment en France, dénotent une plus grande intransigeance des juridictions à l’égard des multinationales qui participent à la commission de crimes graves.

L’affaire Lafarge [17] commence peu après l’inauguration par le cimentier français de sa nouvelle usine dans le Nord de la Syrie en 2010, à l’aube du conflit le plus meurtrier du XXIe siècle à ce jour [18]. Rapidement, la Syrie se retrouve astreinte à un sévère régime de sanctions internationales visant à asphyxier le régime de Bachar Al-Assad. Les multinationales présentes sur place s’interrogent : doivent-elles plier bagage ? Les risques sécuritaires pour les employés liés aux affrontements, les sanctions économiques et la perte de marchés sont autant de facteurs pesant dans la balance des coûts-bénéfices. Avec son nouvel investissement à près de 680 millions d’euros, Lafarge dispose de facto d’un monopole régional sur la fabrication de ciment et d’une position stratégique pour capter le marché de la future reconstruction du pays [19]. L’entreprise tranche : en 2012, elle rapatrie les salariés étrangers, mais maintient le personnel syrien pour faire fonctionner l’usine. Les autres multinationales, à l’instar de Shell et Total, quittent la Syrie. Le conflit s’enlise et des groupes armés, dont l’organisation « État islamique », deviennent les nouveaux voisins embarrassants de l’entreprise. Lafarge s’en accommode tant bien que mal et ces derniers deviennent des interlocuteurs indispensables au maintien de l’activité. En dépit des embargos, l’entreprise aurait ainsi négocié avec ces groupes armés le passage aux checkpoints de ses salariés et de marchandises, et aurait commercé avec eux, leur achetant les matières premières nécessaires au fonctionnement de l’usine et leur vendant son ciment, pour un total de paiements d’au moins 13 millions d’euros.

À la suite de révélations dans la presse, l’association Sherpa, le European Center for Constitutional and Human Rights, et 11 anciens employés syriens de Lafarge déposent plainte en novembre 2016. Une information judiciaire est ouverte contre plusieurs dirigeants et la maison mère. Cette dernière est mise en examen en 2018 pour violation d’embargo, mise en danger de la vie de ses salariés, financement d’une entreprise terroriste, et complicité de crimes contre l’humanité – une première pour une entreprise. Lafarge conteste ces mises en examen, et l’affaire se retrouve devant la Cour de cassation. Bien que la Cour ait annulé la mise en examen pour mise en danger de la vie des salariés et ait renvoyé la question pour réexamen à la Cour d’appel, la décision du 7 septembre 2021 constitue une victoire historique dans la lutte contre l’impunité des multinationales.

En effet, la Cour de cassation maintient la mise en examen de Lafarge pour financement de terrorisme et ouvre la voie à ce qu’une société puisse être mise en examen pour complicité de crimes contre l’humanité pour avoir versé, en connaissance de cause, plusieurs millions de dollars à une organisation dont l’objet est exclusivement criminel, peu important que l’entreprise ait agi « en vue de la poursuite d’une activité commerciale ». Par cet arrêt, la Cour envoie un signal fort : l’activité économique ne saurait être regardée comme neutre sur le plan juridique.

Peu après cette décision, une autre société française soupçonnée d’avoir vendu du matériel de cybersurveillance à l’Égypte a été mise en examen pour complicité de torture et de disparitions forcées [20]. Ces signes encourageants ne doivent pas faire oublier qu’il revient aux États de lever les obstacles juridiques qui subsistent à la responsabilisation des acteurs économiques.

Loin d’être neutres, les activités économiques influencent et se nourrissent de la dynamique conflictuelle. Par leur implication directe ou indirecte, les multinationales peuvent à la fois exacerber et tirer profit des atteintes commises à l’occasion de conflits. Les sociétés civiles s’attendent désormais à ce que les personnes morales, tout comme les personnes physiques, soient responsables devant la loi, sans régime de faveur. En atteste l’interpellation des associations birmanes à l’égard des multinationales présentes dans le pays : « Si vous continuez le “business as usual”, nous vous tiendrons pour responsables de la violence infligée par la junte au peuple birman » [21].

Les multinationales ne doivent plus pouvoir se cacher derrière le droit mou et leurs engagements RSE (responsabilité sociétale des entreprises) pour échapper à leur responsabilité. Afin d’être effective, cette responsabilité doit se traduire par des instruments juridiquement contraignants permettant aux populations affectées de demander réparation devant les tribunaux. En 2014, une initiative à l’échelle de l’Organisation des Nations unies (ONU) a été lancée afin d’élaborer un texte pour réguler les activités des entreprises, permettant d’aller au-delà des PDNU adoptés en 2011. Depuis, sept sessions de négociations entre États et sociétés civiles ont abouti à plusieurs projets de traité. Toutefois, les réticences sont vives de la part de certains pays, qui n’hésitent pas à obstruer ou boycotter les négociations. En outre, la possibilité d’une modification du Statut de Rome afin d’élargir la compétence de la CPI aux personnes morales est également une piste fréquemment débattue.

Dans l’attente de règles internationales contraignantes, il est donc du devoir des États de répondre à la demande des sociétés civiles en mettant en place un cadre juridique favorable à la responsabilisation des acteurs économiques. Les États d’origine des sociétés mères ont un rôle prépondérant à jouer pour faciliter l’engagement de leur responsabilité et l’accès à la justice pour les victimes. À ce titre, en amont de l’accès aux tribunaux, il apparaît nécessaire de faciliter en droit l’accès aux informations d’intérêt général concernant les multinationales et de circonscrire notamment l’impact du secret défense sur l’opacité des ventes d’armes. L’accès aux juridictions nationales en matière civile et pénale devrait être facilité, notamment par l’assouplissement des règles de compétence concernant les violations du droit international humanitaire. Il serait également envisageable de créer de nouvelles infractions, telles que la violation d’embargo, qui reflèteraient en droit la prise de conscience du rôle central des acteurs économiques dans certaines dynamiques conflictuelles. Les régimes de sanctions et les peines concernant les multinationales devraient, en outre, être renforcés afin de rendre le calcul coûts-bénéfices des violations réellement dissuasif [22]. Ces différentes pistes permettraient de lutter contre l’impunité dont bénéficient encore trop souvent les multinationales qui profitent pourtant des graves atteintes aux droits humains et à l’environnement pouvant être commises dans le cadre de conflits.

• [1] Patrick Pouyanné, « Pourquoi Total reste en Birmanie », Le Journal du dimanche, 3 avril 2021.
• [2] Adrien Pécout et Julien Bouissou, « Le revirement spectaculaire de la major française TotalEnergies en Birmanie », Le Monde, 22 janvier 2022.
• [3] Décision de la Cour de cassation, Chambre criminelle, 7 septembre 2021, Pourvoi n° 19-87.367.
• [4] Voir notamment Philippe Lefebvre, « Penser l’entreprise comme acteur politique », et Franck Aggeri, « L’entreprise comme acteur politique : un cadre d’analyse », Entreprises et histoire, n° 104, septembre 2021.
• [5] Les conflits non internationaux sont en hausse et sont marqués par une multiplicité d’acteurs : Sebastian von Einsiedel, avec Louise Bosetti, James Cockayne, Cale Salih et Wilfred Wan, « Civil War Trends and the Changing Nature of Armed Conflict », Occasional Paper, n° 10, United Nations University Centre for Policy Research, mars 2017.
• [6] Hugo Slim, « Les acteurs économiques dans les conflits armés : vers un nouvel agenda humanitaire », Revue internationale de la Croix-Rouge, n° 887, septembre 2012.
• [7] Rapport du Représentant spécial du Secrétaire général chargé de la question des droits de l’homme et des sociétés transnationales et autres entreprises, John Ruggie, « Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme : mise en œuvre du cadre de référence “protéger, respecter et réparer” des Nations Unies », A/HRC/17/31, 21 mars 2011.
• [8] Étain, tantale, tungstène, or, diamants.
• [9] La plainte a été déposée par les associations Sherpa, le Collectif des parties civiles pour le Rwanda et Ibuka. Voir Benoît Collombat, « Génocide rwandais : une plainte déposée contre BNP Paribas », France Inter, 29 juin 2017.
• [10] Rapport du Groupe de travail sur la question des droits de l’homme et des sociétés transnationales et autres entreprises, « Entreprises, droits humains et régions touchées par des conflits : vers une action renforcée », juillet 2020, para. 66 à 71.
• [11] L’affaire a été portée par l’association Sherpa. Voir Philippe Grangereau, « Travail forcé en Birmanie : Total paie », Libération, 30 novembre 2005.
• [12] OCDE, Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque, Paris, Éditions OCDE, 2011.
• [13] Voir notamment, la Directive (UE) 2018/843 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme ; et la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales établissant des normes juridiquement contraignantes.
• [14] Voir le Règlement UE n° 2017/821 du 17 mai 2017 sur les minerais provenant de zones de conflit, entré en vigueur en 2021, fixant des obligations liées au devoir de diligence afin d’endiguer le commerce de quatre minerais (l’étain, le tantale, le tungstène et l’or) ; et le Règlement UE n° 995/2010 établissant les obligations des opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché, 20 octobre 2010.
• [15] Les biens à double usage sont les produits, y compris les logiciels et les technologies, susceptibles d’avoir une utilisation tant civile que militaire : article 2 du Règlement (UE) 2021/821 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2021 instituant un régime de l’Union de contrôle des exportations, du courtage, de l’assistance technique, du transit et des transferts en ce qui concerne les biens à double usage (refonte).
• [16] Sam Perlo-Freeman, « Business as Usual : How major weapons exporters arm the world’s conflicts. Defense Industries, Foreign Policy and Armed Conflict », World Peace Foundation, Fletcher School Tufts University, mars 2021.
• [17] La désignation « Lafarge » utilisée dans cet article se réfère au groupe français Lafarge, devenu « LafargeHolcim » à la suite d’une fusion avec Holcim en 2015, puis rebaptisé « Holcim » en 2021. Toutefois, la marque française Lafarge demeure.
• [18] Voir le site Internet de l’Uppsala Conflict Data Project (UCDP), Department of Peace and Conflict Research.
• [19] Rapport de M. Barbier, Conseiller référendaire, Chambre criminelle, 7 septembre 2021, Arrêt n° 865.
• [20] « Vente de matériel de cybersurveillance à l’Égypte : la société Nexa Technologies mise en examen », Le Monde, 28 novembre 2021.
• [21] Association Sherpa, « Birmanie : Total doit cesser de financer la junte », Communiqué de presse, Paris, 19 mars 2021.
• [22] Sherpa, Cahier des propositions pour réguler les multinationales, Paris, décembre 2021.