L’émergence est-elle synonyme de puissance ? / Par Sophie Lefeez

Parmi les pays dits émergents, le Brésil, la Corée du Sud, l’Inde et la Turquie ambitionnent de développer une industrie de défense à même de répondre aux besoins formulés par leurs forces armées, et ce afin de consolider leur influence régionale et leur indépendance nationale. Pour trois d’entre eux, c’est l’existence d’une menace qui motiva la constitution d’une base industrielle et technologique de défense (BITD). Du fait du traité de défense mutuelle conclu avec les États-Unis en 1953, la Corée du Sud était, en effet, fortement dépendante de l’équipement militaire et du soutien opérationnel américains. L’introduction, au début des années 1970, de la doctrine Nixon appelant à une réduction de l’implication américaine dans la région, alors que les tensions persistaient avec la Corée du Nord, amena le président Park Chunghee (1961-1979) à emprunter le chemin de l’autonomie stratégique [1]. La situation turque est assez similaire dans la mesure où dans l’après-guerre, Ankara dépendait entièrement des Américains en matière d’équipement, de formation et de doctrine. La lettre envoyée en 1964 par le président américain Lyndon B. Johnson, et disant en substance que les États-Unis ne défendraient pas la Turquie si cette dernière envahissait Chypre et subissait des représailles soviétiques, fut une révélation sur l’utilité de l’autonomie stratégique pour le pays [2]. En Inde, c’est le manque de préparation de l’armée lors de la guerre avec la Chine, en 1962, qui marqua le début de cette quête. Le cas du Brésil est un peu différent car c’est sa place de leader dans la coopération Sud-Sud qui attise l’ambition de jouir d’une capacité de défense en phase avec les aspirations politiques et économiques du pays. Il est le seul à lier explicitement cette ambition à son statut de puissance économique émergente, mais il est à noter que la Corée du Sud et la Turquie étaient déjà sur une trajectoire économique ascendante au moment de la formulation de leur ambition stratégique, ce qui n’était pas encore le cas de l’Inde.

Pour y parvenir, ces quatre pays s’appuient, chacun à leur façon, sur une politique industrielle, d’acquisition, d’offsets et d’investissements directs étrangers (IDE). L’étude des documents officiels fait ressortir un volontarisme politique qui tranche avec l’attitude plus réservée de l’Union européenne (UE) et de la plupart de ses États membres sur ces questions. Ce volontarisme se caractérise par le fait de se donner un objectif à atteindre et des moyens pour y parvenir. Enfin, il importe que l’État impulse alors une cohérence stratégique globale.

Un volontarisme politique

Une vision

La Stratégie d’exportation indienne précise que « l’autonomie en matière de défense et l’indigénisation sont d’une importance vitale, à la fois pour des raisons stratégiques et économiques » [3]. Le Brésil et la Turquie, plus que l’Inde et la Corée du Sud, en font explicitement une question d’indépendance et de souveraineté nationale [4] : « La stratégie nationale de défense est indissociable de la stratégie nationale de développement », affirme la Stratégie de défense nationale brésilienne, car « toutes les deux représentent l’éveil de la nationalité et la construction de la Nation » [5].

Signe de leur détermination, Séoul, Ankara et Brasilia ont adopté des lois visant à développer la compétitivité et l’autonomie de leur BITD [6]. Dans son article 2, la loi sud-coréenne sur l’acquisition des matériels de défense énonce : « les principes fondamentaux de cette loi sont d’accroître les systèmes et les capacités à travers les programmes d’acquisition de défense afin de garantir la sécurité nationale et maintenir la capacité d’intervention afin de jouir d’une défense nationale autonome, et de développer le potentiel de croissance économique en renforçant la compétitivité de l’industrie de défense par la mise en œuvre transparente, efficace et spécifique des programmes d’acquisition de défense. » [7] Accroître les exportations figure également parmi les objectifs de ces politiques [8], probablement parce que le statut d’exportateur d’armements confère indirectement la reconnaissance de l’acquisition de l’autonomie stratégique.

L’ambition d’autonomie stratégique découle, par conséquent, de considérations à la fois stratégiques – l’indépendance –, militaires – la satisfaction des besoins des forces armées – et économiques – le gain de croissance. Les objectifs que ces pays se donnent s’accompagnent d’un argumentaire légitimant les mesures prises, surtout quand celles-ci contreviennent aux règles classiques du commerce international.

Des justifications

Dès le premier article du préambule de sa politique d’acquisition de défense de 2016, l’Inde légitime en ces termes l’instauration de mesures dérogatoires aux règles du commerce international : « l’acquisition de défense n’est pas une forme d’acquisition commerciale standard sur un marché ouvert, elle a des caractéristiques uniques comme les restrictions imposées par les fournisseurs, la complexité technique, les réglementations imposées par les gouvernements étrangers, les interdictions d’accès aux technologies, l’indisponibilité de certains matériels proposés par des fournisseurs étrangers, le coût élevé, les incidences sur le change et les ramifications géopolitiques. » [9] Les autres pays sont moins directs dans leurs justifications aux politiques qu’ils mettent en place. Le Brésil, la Corée du Sud et la Turquie mettent en avant l’argument selon lequel le développement de leur BITD aura des retombées sur l’économie globale [10]. « Une base industrielle consolidée et compétitive crée des emplois de haut niveau et encourage un développement technologique qui a des répercussions productives sur d’autres secteurs de l’industrie », peut-on lire dans le Livre blanc de la défense nationale brésilien [11]. En Corée, c’est l’article 1er de la Defense Acquisition Program Act qui explique que « la finalité de cette loi est de chercher à renforcer la compétitivité de l’industrie de défense, et à terme contribuer à promouvoir une force armée de pointe et au développement de l’économie nationale […] en vue de poser les fondations d’une défense nationale autonome. » [12] La quête d’autonomie stratégique est donc présentée autant comme un moyen favorisant l’émergence économique que comme une façon de s’affirmer sur la scène internationale.

Ces quatre pays affichent clairement leur objectif – l’autonomie stratégique –, expliquent que cela nécessite d’avoir une BITD compétitive, et justifient aux yeux de leur population et du monde les mesures qu’ils prennent pour atteindre leurs objectifs. Le cadre étant posé, ils mettent en place un certain nombre de mesures, sachant que celles-ci mettront des décennies pour porter pleinement leurs fruits.

Les moyens de ses ambitions

Accéder aux technologies

L’autonomie stratégique requiert de maîtriser les technologies nécessaires à la réalisation des effets souhaités par les forces armées. Pour y parvenir, l’État peut investir en recherche et développement (R&D) et en formation, ce qui prend du temps et demande de nombreux efforts. Il peut également aller les chercher auprès de ceux qui les maîtrisent déjà, c’est-à-dire auprès des fournisseurs étrangers. Cette deuxième voie est plus sûre et plus rapide – à condition que les fournisseurs jouent le jeu.

Profitant de la concurrence internationale, les États-clients demandent des compensations (offsets) en échange de leurs achats de matériels militaires. Ces dernières prennent la forme de co-production, de transferts de technologies, d’investissements dans les entreprises locales, d’aides à l’exportation des produits nationaux ou encore de production locale. Le montant exigé est au bon vouloir de chaque État : l’Inde demande que les offsets représentent au moins 30 % de la valeur du contrat passé, la Corée du Sud réclame au moins 50 %, la Turquie au moins 70 %, et le Brésil « au moins 100 % ». Le mode de calcul constitue un levier pour tantôt soutenir les exportations nationales (cas de la Corée du Sud dans les années 1970 et 1980), tantôt encourager les transferts de technologies (cas de la Corée depuis les années 1990 et de l’Inde), ou tout autre axe que le pays souhaite privilégier. Les entreprises étrangères acceptent ces conditions, attirées par les perspectives d’un marché en forte croissance du fait des ambitions exprimées – se traduisant par une demande importante – et de l’essor économique – qui procure les ressources financières.

Outre les offsets, les partenariats avec les entreprises étrangères sont un autre moyen facilitant l’accès aux technologies étrangères. L’association peut prendre la forme de co-entreprises, de prises de participation ou de consortiums. L’objectif affiché par le Brésil et la Turquie est ainsi de sortir d’une relation de client-fournisseur pour prendre en charge une part substantielle de la recherche, du développement et de la fabrication des biens qu’ils acquièrent.

Les entreprises de défense locales doivent cependant consolider par la suite leur position pour affronter la concurrence internationale. Pour cela, l’Inde et le Brésil ont instauré une politique de préférence nationale par le biais d’une législation les autorisant à confier des contrats de manière privilégiée aux entreprises locales. Il ne s’agit évidemment pas de fermer le marché aux entreprises étrangères, pourvoyeuses de technologies de pointe, mais celles-ci doivent désormais s’associer aux sociétés locales pour pénétrer le marché. Quasi-assurer des marchés nationaux aux entreprises nationales pour qu’elles se consolident sur leur marché domestique, à l’abri de la concurrence internationale, rappelle le protectionnisme éducateur de Friedrich List (1789-1846). Le risque, cependant, est que ce niveau d’activité garanti n’incite pas les entreprises à être efficaces et compétitives.

Accéder aux capitaux

Outre la technologie, une industrie de pointe a besoin, pour se développer, d’investissements financiers conséquents pour mener en propre des activités de R&D et savoir intégrer les technologies nouvellement acquises dans des produits nationaux. En Turquie, la loi n° 3238 [13], dont l’objectif est de bâtir une BITD, prévoit explicitement le recours à des investisseurs étrangers. Quant à la Corée du Sud et à l’Inde, elles ne s’opposent aux IDE dans le secteur de la défense que s’ils nuisent à la sécurité nationale.

L’Inde et la Corée du Sud fixent toutefois un plafond à la prise de participation dans leurs entreprises, respectivement de 49 % et 40 %. En effet, les pays émergents ont certes besoin de capitaux étrangers pour développer leur BITD, mais l’objectif étant l’indépendance nationale, ils ne peuvent permettre que ces prises de participation ouvrent la porte à une influence étrangère trop grande sur leur industrie de défense. Il leur faut par conséquent protéger leurs entreprises, soit en imposant des plafonds à l’instar de l’Inde et de la Corée du Sud, soit par une politique de préférence nationale comme au Brésil, soit encore en rachetant progressivement les parts, une démarche plus subtile adoptée par la Turquie où, bien que le nombre de sociétés à capitaux étrangers augmente régulièrement depuis 2005 [14], on note que sur les 12 entreprises turques de défense déclarées « en partenariat étranger » [15], ledit partenaire détient environ 45 % des parts, à l’exception de quelques sociétés (Yaltes, Selex, Stoeger) où la part est de 100 %.

Comme la BITD sera plus forte si elle s’appuie sur des ressources propres, le Brésil invite à recourir à l’épargne étrangère présente dans le pays, tandis que la Turquie utilise une partie des revenus de la loterie nationale et des lieux de jeux pour alimenter un fonds dédié au développement de l’industrie de défense, tout en jouant sur la fibre patriotique pour encourager les dons de particuliers. Un contre-exemple se trouve en Inde, où le bas niveau des investissements en recherche et technologie (R&T) constitue un facteur explicatif de la faiblesse de l’industrie de défense, trop dépendante structurellement de l’aide étrangère [16].

En outre, tous ces pays mettent en œuvre une stratégie d’exportation pour soutenir leur BITD, accroître les rentrées de devises étrangères et bénéficier d’une balance commerciale positive. Non seulement une telle politique augmente les ressources financières nationales, mais encore elle consolide l’industrie de défense naissante en la confrontant à la concurrence internationale et en lui donnant une visibilité par-delà les frontières, facteur indispensable à qui veut développer sa clientèle.

Mais se contenter de mettre en place une politique d’accès aux technologies et aux capitaux ne peut suffire à développer une BITD. Toutes ces politiques ne seraient probablement pas aussi efficaces sans politique scientifique, sans recherche d’une cohérence entre les mesures prises et sans croissance nationale.

Des facteurs-clés de succès

Assimiler les transferts de technologie

L’exemple de l’Inde est éclairant à cet égard : en dépit d’une politique d’offsets en place depuis les années 1960, le pays réalise environ 70 % de ses achats de défense auprès de l’étranger, à l’exception des articles de faible niveau technologique et de quelques systèmes avancés, alors que la Corée du Sud, pour sa part, est désormais quasi-autonome dans l’aéronautique. La raison en est que les ingénieurs doivent être en capacité de s’approprier les technologies et de les intégrer dans un programme d’armement complexe. C’est pourquoi les politiques de formation et de soutien à la science et aux technologies sont les éléments essentiels de toute politique d’autonomie stratégique.

Ainsi, le Brésil, la Turquie et la Corée du Sud ne négligent pas la formation, élément crucial pour assimiler les informations recueillies de l’étranger et développer de nouvelles technologies. Au cours du second semestre 2015, l’État turc a signé des protocoles de coopération avec six universités et huit entreprises de défense turques dans le cadre du programme de formation de chercheurs pour l’industrie de défense (SAYP en turc) lancé en 2011 [17]. Plus largement, ces pays appliquent également une politique visant à encourager une fertilisation croisée entre le milieu universitaire, les centres de recherche publics et les entreprises privées par le biais d’exemptions fiscales [18] ou de transferts de ressources budgétaires sur des projets d’intérêt dual [19].

Coordonner les mesures

L’exemple des politiques scientifiques montre combien il est essentiel que l’État impulse une cohérence entre toutes les mesures qu’il prend. Cette articulation fait très probablement le succès de leur politique – ou l’échec si elle fait défaut. Aussi peut-on comprendre le rôle joué par les forums de dialogue entre les industriels de défense et l’État pour évaluer l’efficacité des mesures, les ajuster le cas échéant, et mieux appréhender le potentiel de l’industrie. Au sein des quatre pays étudiés, certains forums sont créés et gérés par l’État, d’autres par des acteurs privés, à l’instar de l’Association des industries de défense et stratégique (DISA) en Inde [20].

Le rôle de l’économie nationale

Le désir de puissance de ces pays aurait-il été le même sans une forte croissance économique, et dans quelle mesure sa concrétisation dépend-elle de la santé économique nationale ? Jouir d’une autonomie stratégique confère un statut de puissance militaire qui, associé au statut de puissance économique, renforce l’influence du pays sur la scène internationale. Il est indéniable que ces États, hormis probablement la Corée du Sud, aspirent à être reconnus comme des puissances régionales incontournables. Dès lors, une récession économique les priverait des ressources financières nécessaires pour assouvir leurs ambitions, et les forcerait à faire des choix.

La politique actuelle du président Erdogan laisse supposer que la Turquie continuerait à miser sur le développement de son industrie de défense, tandis que la Corée du Sud semble plus encline à privilégier son essor économique global, d’autant que ce dernier est perçu comme facilitant le développement de son industrie de défense [21]. En outre, Séoul encourage ses entreprises de défense à se diversifier dans le civil pour trouver de nouveaux débouchés à l’export [22]. Mais alors, un ralentissement économique généralisé la pénaliserait lourdement, surtout que la croissance économique coréenne, par exemple, doit davantage aux exportations qu’à la demande intérieure [23], y compris dans l’industrie de défense [24].

Ces cas de figure mettent en évidence le rôle majeur joué par la croissance économique : elle donne au pays les moyens financiers de ses ambitions, tant par les ressources propres qu’elle procure que par l’attrait que le pays exerce auprès des investisseurs étrangers. Néanmoins, un pays peut chercher avant tout l’émergence économique et voir dans la constitution d’une industrie de défense un moyen parmi d’autres d’y arriver tout en assurant l’indépendance nationale, tandis qu’un autre peut en faire sa priorité, s’appuyant sur sa croissance pour y parvenir.

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• [1] Ann Markusen et Yong-Sook Lee, « The South Korean defence industry in the post-Cold war era », in Ann Markusen, Sean DiGionna et Micheal C. Leary (dir.), From Defense to Development ? International Perspectives on Realizing the Peace Dividend, Londres, Routledge, 2003, p. 229.
• [2] « Turkish defense industry has achieved much but more ahead », entretien avec Arda Mevlütoğlu, Daily Sabah, 9 novembre 2011.
• [3] Make in India Defence Production, Strategy for Defence Exports, 2015.
• [4] D’après le Dr. Ata Şenlikçi, le Plan stratégique 2012-2016 turc vise l’« indigénisation absolue dans les technologies simples et avancées ». « SSM’s Aggressive R&D Investment plans by 2023 – Spending Target 3 % of Turkey’s GDP », Defense Turkey, 9 novembre 2015.
• [5] Ministère de la Défense brésilien, Stratégie nationale de défense, Brasilia, 2008, p. 8.
• [6] Loi turque n° 3238, publiée au Journal officiel le 13 novembre 1985 ; Defense Acquisition Program Act sud-coréen, 2008 ; Décret brésilien 764/MD, 27 décembre 2002.
• [7] « Defense Acquisition Program Act », loi n° 12559 du 9 mai 2014, entrée en vigueur le 10 novembre 2014.
• [8] Livre blanc brésilien ; Defence Procurement Procedure indien (DPP 2005). La politique sudcoréenne encourage les entreprises de défense à se diversifier dans la production civile et les technologies à double usage pour trouver de nouveaux débouchés à l’export (Yon-Sook Lee et Ann Markusen, op. cit., pp. 224-253).
• [9] Ministère de la Défense, Defence Procurement Procedure, New Delhi, 2016, p. 4.
• [10] Au Brésil, « la base industrielle servira aussi de moteur aux innovations technologiques ayant des applications civiles, étant donné la nature duale des produits » (Stratégie nationale de défense, Brasilia, 2008, p. 215). La Stratégie nationale pour la science, la technologie et l’innovation (ENCTI) intègre un programme spécifique intitulé « Complexe industriel de défense » visant à « renforcer la recherche et le développement afin de consolider la base industrielle de défense, et ainsi répondre aux besoins des forces armées brésiliennes tout en augmentant les exportations ».
• [11] Brasilia, 2012, p. 212.
• [12] Defense Acquisition Program Act, op. cit.
• [13] Loi du 7 novembre 1985 portant sur la création du sous-secrétariat à l’Industrie de défense.
• [14] D’après l’Agence de promotion et de soutien des investissements en Turquie.
• [15] Les Turcs n’utilisent pas officiellement le terme de « joint-venture » mais celui de « en partenariat étranger ».
• [16] L’industrie indienne investit seulement 0,88 % de son produit intérieur brut (PIB) en R&T et R&D, pourcentage le plus élevé depuis 1996 d’après la Banque mondiale, alors que la plupart des pays développés ont un chiffre voisin de 2 %. Ministère des Sciences et Technologie, Communiqué de presse, New Delhi, 23 avril 2015.
• [17] Entretien avec Dr. Ata Şenlikçi, op. cit.
• [18] Loi turque n° 6676, publiée au Journal officiel le 26 février 2016.
• [19] Le ministère de la Défense brésilien transfère une partie de ses ressources budgétaires à des institutions scientifiques et technologiques civiles sur des projets d’intérêt dual (ex : radar SABER M60, moteurs à aimants permanents pour la propulsion navale). Inversement, certains projets de R&D de défense sont financés par l’Agence de financement des projets et des études, qui dépend du ministère de la Science, de la Technologie et de l’Innovation (MCTI).
• [20] La DISA a été créée par Prakash C. Tripathi, ancien co-directeur général du commerce extérieur au ministère du Commerce. Citons au Brésil l’Association brésilienne des industries de défense et de sécurité (ADIMDE) et le Comité de la chaîne de production de l’industrie de défense(COMDEFESA) ; le Conseil de développement de l’industrie de défense (DIDC) sud-coréen ; l’Association des industriels de la défense et de l’aéronautique (SaSaD), créée en 1990 à la demande du ministère turc de la Défense nationale.
• [21] Dans ce secteur, le ratio du contenu domestique est passé de 72 % en 2001 à 85 % en 2007, tandis qu’il passait de 56 % en 2001 à 74 % en 2007 pour les armes guidées.
• [22] Ann Markusen et Yong-Sook Lee, op. cit.
• [23] Organisation mondiale du commerce, Trade Policy Review. Republic of Korea, 2012, p. 1.
• [24] Voir Michael Chinworth, « Offset policies and trends in Japan, South Korea, and Taiwan », in J. Paul Dunne et Jurgen Brauer, Arms Trade and Economic Development. Theory and Policy in Offsets, Londres, Routledge, 2004, p. 240 ; et Dean Cheng et Michael Chinworth, op. cit.