L’économie politique de la corruption / Par Jean-Dominique Lafay

L’intérêt « scientifique » des économistes pour les comportements sociaux illégaux débute à la fin des années 1960, avec l’article pionnier de Gary Becker (1968) sur la « théorie du crime » [1]. Cet intérêt ne fera que croître dans les années 1970-1990, pour plusieurs raisons, notamment l’enrichissement à long terme de nombreux pays, la fréquence croissante des échanges internationaux, l’augmentation constante du poids de l’État dans les économies nationales et l’apparition de nouvelles institutions publiques multinationales. Tous ces facteurs ont, en effet, considérablement élargi le champ des comportements illégaux possibles. Parallèlement, les chercheurs ont disposé de données de plus en plus nombreuses pour effectuer des tests empiriques [2] et de nouveaux moyens informatiques permettant de les traiter. Il s’est alors constitué une théorie générale de l’appropriation illégale et de l’échange contre rémunération des droits ainsi appropriés. Le problème de la corruption devient une sorte de « marché » très imparfait et généralement socialement inefficace, avec des offreurs de fonds – les corrupteurs –, des demandeurs de fonds – les corrompus –, éventuellement des « superviseurs », publics ou privés, des équilibres pas toujours simples à mettre au jour et une stabilité pas toujours garantie.

Définir et délimiter les comportements de corruption

Le problème de la corruption a longtemps été vu sous son aspect moral, ponctuel et sommairement répressif. Beaucoup d’études se sont limitées à de simples présentations de cas ou à la recherche de solutions pratiques à des problèmes précis. Progressivement, les économistes ont été amenés à penser, avec Joseph Nye, que la corruption « dans les pays en développement [et ailleurs], est un phénomène trop important pour le laisser aux moralistes » [3].

On peut juger qu’un acte est corrompu pour trois grandes raisons. D’abord parce qu’il est contraire à « l’intérêt public », quelle qu’en soit la définition. Ensuite parce que l’opinion publique le juge comme tel. Ce critère, auquel on peut associer la notion de « légitimité », par opposition à celle de « légalité », est intéressant dans les analyses de type sociopolitique, quand on recherche les déterminants des jugements moraux de la population. Enfin, parce qu’il est contraire à la loi (critère de l’illégalité). Quel que soit l’intérêt des autres critères, c’est ce dernier que la plupart des analyses économiques sur le sujet retiennent, pour des raisons de simplicité bien sûr, et aussi parce qu’il permet une transposition aisée de plusieurs théories préexistantes. Dans ce qui suit, nous adoptons le troisième critère, moins parce qu’il correspond à la vox œconomicæ qu’en raison de son adaptabilité et de sa pertinence pour traiter des différents problèmes.

Un échange volontaire avec externalités négatives fortes

La structure des droits de propriété et l’ensemble des moyens nécessaires pour garantir son respect – « la loi et l’ordre » – font partie des fondements premiers des sociétés modernes. Cette structure peut naturellement être modifiée par des échanges volontaires de droits contre des sommes d’argent entre particuliers. Toutefois, dans toute société, il existe aussi un nombre important de personnes qui disposent du pouvoir de modifier la structure des droits de propriété, mais sans être propriétaires, de façon cachée et en dehors de toute transaction librement acceptée par les vrais propriétaires – privés ou publics, individus ou organisations. Il y a « corruption » dès qu’un agent qui a la capacité d’effectuer une modification de la structure des droits le fait au profit d’un tiers et en contrepartie d’un avantage personnel, monétaire ou non, et apporté par ce tiers. Quand la contrepartie versée est non monétaire, il s’agit d’un troc. Le choix de cette solution peut être dû à la volonté de mieux occulter la transaction [4]. Cependant, pour simplifier, on supposera que tout troc peut être évalué monétairement. On pourra donc faire comme si toutes les corruptions côté offreur étaient monétaires.

Selon l’expression de Bruce Benson, la corruption est un véritable « marché noir des droits de propriété » [5]. Elle concerne potentiellement n’importe quelle personne ou organisation qui possède une information privilégiée, ou tout agent qui a pour fonction de définir ou d’appliquer un système de pénalités / récompenses. La corruption est un échange volontaire entre les parties prenantes à l’échange, même si celui-ci est illégal et / ou non autorisé par une autorité hiérarchique. Les deux participants sont gagnants : on se trouverait donc dans une situation d’amélioration du bien-être collectif « au sens de Pareto » – où personne de perd et au moins un gagne – si elle n’était pas accompagnée d’externalités négatives – ou dommages collatéraux – pour le reste de la collectivité. La mise hors la loi peut alors être considérée comme une mesure visant à corriger ces « défaillances de l’échange » particulières que sont les externalités négatives, en essayant de les « internaliser » – c’est-à-dire de les compenser pour aboutir à des résultats où les externalités sont contrebalancées, au moins en partie.

Il faut bien distinguer la corruption de l’extorsion – de fonds ou de biens et services. Celle-ci repose sur la menace – le chantage – ou, éventuellement, sur la violence effective. Celui qui décide de la menace anticipe que celle-ci se situera au-dessus du seuil qui incitera sa victime à payer la somme demandée. On sort alors du domaine de l’échange volontaire pour entrer dans celui de la théorie des conflits, avec à la fin, selon les cas de figure, le statu quo, un gagnant et un perdant, ou deux perdants [6]. La corruption est, au contraire, plus proche du « doux » – mais illégal – commerce. Le demandeur de fonds de corruption – le corrompu – possède soit des informations privées ou secrètes, soit le pouvoir de prendre ou de faire prendre certaines décisions. L’offreur de fonds de corruption – le corrupteur – est disposé à payer pour s’approprier la contrepartie proposée par le demandeur. Le cas minimal est celui dit du monopole bilatéral – un offreur / un demandeur, mais toutes les sortes de « marchés » sont envisageables.

Corruptions purement privées, purement publiques et combinées

La corruption concerne a priori l’ensemble des agents, qu’ils appartiennent au secteur privé ou au secteur public. Or les analyses les plus développées ont longtemps concerné les seuls comportements illégaux dans le secteur privé [7]. Autrement dit, « l’économie souterraine » a davantage retenu l’attention que « le gouvernement souterrain », ce qui semble paradoxal pour plusieurs raisons. D’abord, l’État est le lieu privilégié de la modification autoritaire de la structure des droits de propriété. De plus, les sommes engagées concernent dans plusieurs cas de l’argent public, du pays ou de pays étrangers – notamment avec les « rétrocommissions » –, d’un montant souvent très important. Ensuite, il existe un assez large consensus pour reconnaître que la corruption est la « grande maladie des gouvernements, aussitôt après la tyrannie » et que l’histoire de la corruption se confond souvent, au moins en partie, avec celle de l’État [8]. En outre, la corruption est loin d’être un phénomène « caractéristique des [seules] sociétés fondées sur la propriété privée », comme l’affirmait la Grande encyclopédie soviétique [9] : a contrario, l’aspect fortement « kleptocratique » du système politico-économique des pays du bloc soviétique avant la chute du communisme. Enfin, l’expansion du secteur public a été considérable depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale dans la plupart des pays développés. Cette expansion s’est accompagnée d’une forte croissance du champ de l’autorité gouvernementale et du nombre des fonctionnaires à tous les niveaux – local, national et multinational. Les occasions de comportements corruptifs se sont alors considérablement élargies.

À côté des éléments factuels qui précèdent, on a aussi des raisons de penser que l’importance de la corruption à l’intérieur du privé n’est pas du même ordre que celle qui existe dans le public, et surtout dans le cas des interdépendances entre ces deux secteurs. Certes, le développement des échanges internationaux et, plus largement, la mondialisation ont tendance à accroître les opportunités de corruption interne au secteur privé. Mais les transactions corruptives purement privées sont, la plupart du temps, plus faciles à identifier. De plus, les propriétaires des entreprises privées instaurent en général des systèmes d’incitations et / ou de désincitations qui rapprochent significativement les intérêts des dirigeants et des cadres de leurs propres intérêts d’actionnaires – un profit maximum à long terme, par exemple. La situation est très différente dans le secteur public : les objectifs sont multiples, avec souvent des contraintes sociopolitiques complexes, de sorte que l’on a beaucoup de mal à évaluer les résultats des décisions et des programmes. C’est essentiellement pour cette raison que les rémunérations des administrations publiques sont très peu dépendantes des résultats.

Selon les théories de la « bureaucratie » [10], les dirigeants et l’encadrement publics peuvent poursuivre deux objectifs : maximiser la taille de leur administration – logique de pouvoir – ou maximiser leur « budget discrétionnaire » – effectuer des dépenses qui leur plaisent, logique de confort. Dans les deux cas, il y a une perte d’efficacité manifeste, mais difficile à détecter. Ces comportements, bien que peu éthiques, demeurent malgré tout dans le cadre de la légalité. En un sens, ils peuvent même jouer un rôle de substitut à un comportement corruptif. Mais si les contrôles sont trop imparfaits, bénéficier d’une trop forte indépendance entre les résultats et les rémunérations peut rapidement devenir une porte ouverte sur une large corruption personnelle.

L’application des outils économiques à la corruption

La corruption ne pose aucun problème théorique en soi. En effet, les chercheurs ont transposé assez facilement les outils forgés dans d’autres domaines. Des auteurs comme Joseph Nye [11], puis Tevfik Nas, Albert Price et Charles Weber [12] se sont appuyés sur des analyses avantages-coûts classiques et sur l’économie du Welfare pour définir des politiques publiques adéquates. Susan Rose-Akerman a, pour sa part, appliqué la théorie du crime de G. Becker à ce « crime » particulier que constitue la corruption [13]. L’auteur s’est intéressée aux influences de la structure des marchés privés et du caractère flou des préférences gouvernementales en matière de corruption. Les risques sur certains marchés lui semblent tels que l’on peut parfois préférer mettre en place une production publique des biens ou services produits.

Edward Banfield a, le premier, utilisé un modèle « principal-agent » pour analyser la relation dans l’administration publique entre un agent et son supérieur hiérarchique – son « principal » [14]. Il y a asymétrie d’information : l’agent est mieux informé que son principal dans certains domaines. Le premier est alors corruptible dans la mesure où il peut dissimuler a priori sa corruption au second.

Mais l’avancée majeure a été de considérer la corruption comme une forme particulière de « recherche de rente » [15]. L’idée de cette théorie est due à Gordon Tullock [16]. Plusieurs études théoriques ont abordé les comportements de corruption sous cet angle [17]. Dans toute société, il existe en effet des chercheurs de rente, c’est-à-dire de positions de monopole et de barrières à l’entrée sur différents marchés, auxquels il faut ajouter ceux qui détiennent déjà des rentes et font des efforts pour les conserver. Selon certains, la recherche de rente, y compris celles provenant de la corruption, correspond à un simple transfert de ressources du monopoleur initial vers l’agent public corrompu. Même si l’on suppose que le transfert n’a pas d’effet de distorsion dans les prix – ce qui correspondrait à un coût économique spécifique –, deux facteurs de ressources socialement gaspillées demeurent dans tous les cas de figure : les ressources dépensées pour bénéficier de la corruption – coût de la transaction illégale et coût payé pour l’acquisition des droits fournissant la rente – et les dépenses engagées pour dissuader les individus de recourir à la corruption [18].

Les résultats des différentes recherches ont été intégrés ensuite dans des modèles plus larges. Par exemple, Rajeev Goel et Daniel Rich font intervenir un indicateur précis de l’étendue de la corruption : le pourcentage des fonctionnaires inculpés dans les différents États américains dans les années 1970-1980 [19]. Les estimations montrent que le degré de corruption est d’autant plus fort que : la probabilité d’être inculpé est faible ; la punition est légère ; les salaires publics sont faibles par rapport aux salaires privés ; le chômage est bas – puisqu’il est facile de trouver un emploi ailleurs ; les individus dans leur ensemble sont incités à consommer – incitations mesurées par le volume global des dépenses de publicité. Sur le plan des mesures de politique publique, les estimations sont très favorables à un contrôle de la corruption par des mesures de dissuasion. L’étude de R. Goel et D. Rich, en dépit de ses imperfections et simplifications, a ainsi ouvert une voie de recherche intéressante.

Néanmoins, c’est à ce niveau empirique que les véritables difficultés semblent apparaître. Le document de recherche réalisé par Joël Cariolle, outre un large résumé de la littérature, propose plusieurs tests empiriques [20]. Ceux-ci confirment quelques liens plus robustes entre, par exemple, le produit intérieur brut (PIB) et différents indices de corruption. Il apparaît surtout que les liaisons sont souvent plus complexes que prévu. Les résultats majeurs se trouvent dans les tests empiriques intégrant les variables institutionnelles et politiques. La « durabilité politique », c’est-à-dire un indicateur quantifié de la stabilité politique, semble un facteur déterminant. Plus cette variable est forte, plus la corruption est faible, et inversement. Cette conclusion vaut quel que soit le régime institutionnel, bien que la démocratie joue aussi un rôle séparé concernant les effets de la stabilité. À ce niveau, toutefois, la diversité des institutions démocratiques (règles de majorité, nature fédérale ou centralisé des pouvoirs, etc.) augmente la complexité des analyses et des résultats.

Développement et lutte contre la corruption

Dans les pays développés, les droits de propriété sont en général bien définis, et la sécurité des biens et des personnes est assurée par différentes institutions politico-administratives qui fonctionnent de façon correcte. Dans ce cadre, et sauf circonstances très exceptionnelles, la corruption ne peut « prétendre au pouvoir », c’est-à-dire assurer mieux que l’État et la société légale la fourniture de biens et services collectifs. L’illégalité est seulement une source de coûts pour la société. Appliquée aux pays en développement, cette approche traditionnelle de la corruption administrative pose un double problème. D’une part, elle traite « toutes les transactions illégales comme si elles étaient semblables aux autres activités criminelles et s’appuie donc sur des politiques de dissuasion individuelle » [21]. De ce fait, elle néglige l’importance de la dimension socioculturelle. D’autre part, elle limite le problème formel de la corruption à la recherche d’une minimisation de son coût et ne pose même pas la question de ses avantages possibles dans des pays largement sous-administrés et où les règles coutumières prévalent encore largement. La question pertinente est, dans ce cadre, sensiblement différente. Elle consiste à se demander si certaines formes de corruption ne peuvent pas être un moyen de contourner des règles inutilement contraignantes et mal appliquées, d’éviter des pénuries, d’atténuer les conséquences de décisions politiques inadéquates, ou même d’attirer dans le secteur public les personnes les plus compétentes – en leur offrant la perspective de pouvoir substantiellement compléter leur salaire officiel.

L’idée que la corruption puisse avoir des effets positifs sur l’allocation des ressources, parfois de façon très importante, est apparue tôt dans la littérature [22]. Cependant, les cas de corruption socialement désirables sont vraisemblablement beaucoup plus limités que certains le prétendent, car face aux avantages précédents, la corruption s’accompagne souvent de coûts encore plus importants, notamment dans le long terme. En effet, toutes les formes de corruption ne sont pas efficaces. Certaines peuvent même être à l’origine d’externalités très négatives, notamment lorsqu’elles se combinent avec des actes d’extorsion, c’est-à-dire à un détournement du monopole public de la force – ou de la menace d’y recourir [23]. De plus, les effets sur l’allocation, bénéfiques ou non, sont presque toujours accompagnés d’effets de distribution socialement néfastes. La corruption crée également des incitations à adopter des comportements non productifs, en particulier sous forme d’un développement de la « recherche de rente ». Par ailleurs, si le revenu de corruption que procure le contrôle de l’État est élevé, des coalitions politiques surinvestiront pour la conquête du pouvoir et, une fois celui-ci obtenu, accroîtront les interventions publiques, économiques ou autres, sans autre but que de maximiser la part du « revenu de corruption » en faveur des détenteurs du pouvoir [24]. Enfin, il faut noter que la corruption a tendance à s’étendre en cascade – ou par effet de domino. L’explication de ces phénomènes cumulatifs est simple : la corruption s’appuie sur des comportements individuels d’imitation. L’argent que les autres obtiennent par des échanges corruptifs fait anticiper à chacun qu’il peut, lui aussi, obtenir les mêmes résultats [25]. Ainsi, plus la corruption est répandue sur un marché, plus il est difficile d’identifier efficacement les fonctionnaires corrompus. Les politiques publiques, y compris les plus sévères, peuvent alors ne plus donner de résultats.

En définitive, même si les gouvernements ont intérêt à définir des priorités dans leurs différentes politiques, et même si l’on peut montrer qu’il existe parfois un niveau optimal non nul de corruption, les risques de cascades sont suffisants pour dire que les conditions techniques justifiant une lutte intensive et précoce semblent remplies. Robert Klitgaard, après avoir étudié en détail plusieurs cas précis (Philippines, Hong-Kong, Singapour, Corée du Sud, etc.), propose le plan de lutte suivant :

Que peut-on espérer de ce type de programme ? L’histoire du « Bureau du revenu intérieur » des Philippines entre 1975 et 1980 montre que des résultats peuvent être atteints dans des domaines précis, et ceci même dans un pays où la corruption est endémique. La corruption des agents du fisc philippin avait, en effet, pris des proportions inimaginables. Il en résultait des pertes énormes de rentrées fiscales : près de 50 % pour la corruption externe et près de 20 % pour la corruption interne. Ceci explique pourquoi, en dépit de sa propre corruption – ou peut-être à cause d’elle –, le gouvernement philippin n’a pas hésité pas à nommer comme chef du Bureau un « Monsieur Propre », Justice Plana – le bien prénommé.

La politique appliquée par J. Plana, très proche de celle décrite par R. Klitgaard, a effectivement permis de diminuer fortement la corruption de l’administration fiscale. Le seul problème est que cette victoire édifiante n’a pas survécu à son départ, en 1980. Après la « reprise en main » du système fiscal par l’entourage présidentiel, les fuites fiscales retrouvèrent leurs niveaux antérieurs, avec une chute spectaculaire des prélèvements fiscaux en pourcentage du PIB.

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Moralité, pour conclure : on peut retenir quatre courtes leçons de politique économique, dans la lutte anticorruption comme ailleurs. Premièrement, il ne suffit pas de savoir que les moyens existent pour réussir. Deuxièmement, la présence de quelques personnalités décidées aide beaucoup à la conception de réformes cohérentes et efficaces. Troisièmement, la mise en œuvre des réformes est cruciale et doit être surtout attentive à la présence d’une structure adéquate des incitations des différents acteurs. Quatrièmement, la dernière question à se poser comme « stress test » avant les choix définitifs est la suivante : compte tenu de la structure des incitations retenue, peut-on dire que la réforme est durable, autrement dit capable de continuer à bien fonctionner quand l’équipe initialement en charge de son application sera partie ?

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• [1] Gary S. Becker, « Crime and Punishment : An Economic Approach », Journal of Political Economy, vol. 76, 1968, pp. 169-217.
• [2] Les cas de corruption concernant la haute administration et les responsables politiques sont toutefois beaucoup moins bien renseignés en moyenne que les autres.
• [3] Joseph S. Nye, « Corruption and Political Development : A Cost-Benefit Analysis », American Political Science Review, vol. 61, n° 2, juin 1967, p. 427.
• [4] Son principal défaut est que l’on a, en plus, les inconvénients propres à tout troc par rapport à la monnaie – c’est-à-dire trouver deux contreprestations simultanément compatibles.
• [5] Bruce L. Benson, « A Note on Corruption by Public Officials : The Black Market for Property Rights », Journal of Libertarian Studies, vol. 5, n° 3, 1981, pp. 305-309.
• [6] Voir Jack Hirshleifer, The Dark Side of the Force. Economic Foundations of Conflict Theory, Cambridge, Cambridge University Press, 2001.
• [7] Pierre Pestieau, L’économie souterraine, Paris, Hachette, coll. Pluriel, 1989.
• [8] Robert Klitgaard, Controlling Corruption, Berkeley, University of California Press, 1988.
• [9] Cité par Patrick Meney, La kleptocratie. La délinquance en URSS, Paris, La Table Ronde, 1982, p. 11.
• [10] Voir William A. Niskanen, Bureaucracy and Public Economics, Elgar, Expanded ed., 1971 ; et Albert Breton et Ronald Wintrobe, The Logic of Bureaucratic Conduct, Cambridge, Cambridge University Press, 2008.
• [11] Joseph Nye, op. cit.
• [12] Tevfik F. Nas, Albert C. Price et Charles T. Weber, « A Policy-Oriented Theory of Corruption », American Political Science Review, vol. 80, n° 1, mars 1986, pp. 107-119.
• [13] Susan Rose-Akerman, Corruption. A Study in Political Economy, New York, Academic Press, 1978.
• [14] Edward C. Banfield, « Corruption as a Feature of Governmental Organization », Journal of Law and Economics, vol. 18, n° 3, décembre 1975, pp. 587-605.
• [15] Robert D. Tollison, « Rent Seeking : A Survey », Kyklos, vol. 35, n° 4, novembre 1982, pp. 575-602.
• [16] Gordon Tullock, « The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft », Western Economic Journal, vol. 5, n° 3, juin 1967, pp. 224-232.
• [17] Voir Anne O. Krueger, « The political economy of the rent-seeking society », American Economic Review, vol. 64, n° 3, juin 1974, pp. 291-303.
• [18] Elie Appelbaum et Eliakim Katz, « Tranfer seeking and Avoidance : On the Full Costs of Rent-Seeking », Public Choice, vol. 48, n° 2, pp. 175-181.
• [19] Rajeev K. Goel et Daniel P. Rich, « On the Economic Incentives Taking Bribes », Public Choice, vol. 61, n° 3, pp. 269-275.
• [20] Joël Cariolle, « Old and New Insights into the Emergence and Prevalence of Corruption around the World », Cerdi-CNRS, Université d’Auvergne, 2015.
• [21] Tevfik F. Nas, Albert C. Price et Charles T. Weber, op. cit., p. 117.
• [22] Nathaniel H. Leff, « Economic Development through Bureaucratic Corruption », in Arnold J. Heidenheimer (dir.), Political Corruption : Readings in Comparative Analysis, New York, Holt, Rinehart & Winston, 1970.
• [23] Robert Klitgaard, op. cit., p. 191.
• [24] John Mbaku et Chris Paul, « Political Instability in Africa : A Rent-Seeking Approach », Public Choice, vol. 63, n° 1, octobre 1989, pp. 63-72.
• [25] Des processus similaires sont avancés dans les théories « économiques » des coups d’État et des révolutions. Pour une application au cas des révolutions récentes dans les pays arabes, voir Jean-Dominique Lafay, « Théorie économique de la révolution dans les pays arabes », in Le Monde dans tous ses États. Actes des rencontres économiques d’Aix-en-Provence 2011, Paris, Cercle des économistes, 2011.
• [26] Robert Klitgaard, op. cit.