Infrastructures : comment quantifier les besoins dans les pays en développement ? / Par Claire Nicolas

Les pays en voie de développement ainsi que les pays sous-développés souffrent aujourd’hui d’un manque criant d’infrastructures, affectant à la fois leurs populations et leurs entreprises. Une forte croyance chez les décideurs politiques lui attribue même les différentiels de croissance observés entre l’Asie du Sud-Est et le reste des pays en développement [1]. La Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) estime, pour sa part, que l’Afrique perd 1 % par an de croissance économique en raison de son déficit d’infrastructures [2]. Or, loin de se résorber, le problème irait en s’aggravant, puisque les décennies à venir devraient voir l’émergence d’une classe moyenne toujours plus importante, à mesure que la croissance de ces pays continue sa course.

Les infrastructures sont présentes dans nombre des 17 objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies – qui vont de l’élimination de la pauvreté à l’accès universel aux services élémentaires, en passant par la protection de l’environnement, la paix et la justice. À l’heure actuelle, environ 1,1 milliard d’êtres humains n’ont pas accès à l’électricité, tandis que 2,9 milliards utilisent toujours des combustibles solides tels que le bois, le charbon de bois ou le charbon pour se nourrir et se chauffer. Et malgré d’importants progrès au cours des deux dernières décennies, environ 2,4 milliards de personnes n’ont toujours pas accès à des installations sanitaires de base et parmi eux, environ 1 milliard pratiquent la défécation à l’air libre, tandis que 844 millions ne bénéficient même pas d’un service élémentaire d’approvisionnement en eau potable [3].

En sus des importantes disparités entre les pays, le niveau d’inégalités entre riches et pauvres au sein d’un même pays est bien plus important encore. Dans les États ayant un produit intérieur brut (PIB) par habitant très faible – inférieur à 1 045 dollars –, le taux d’accès aux services élémentaires est peu élevé : la part de la population ayant accès à l’électricité atteint 28 %, un chiffre trois fois plus élevé dans les pays à revenu intermédiaire (tableau n° 1). Mais ce taux d’accès à l’électricité se situe alors autour de 10 % pour les populations les plus pauvres, contre environ 70 % pour les populations riches (tableau n° 2).

La réduction de l’extrême pauvreté et l’amélioration des conditions de vie des populations les plus pauvres passeront donc par un effort accru concernant les infrastructures. Les politiques des décennies précédentes visant à encourager l’investissement dans les infrastructures publiques n’ont globalement pas fonctionné, en particulier celles prônées à la suite du consensus de Washington, qui pariait sur le secteur privé pour pallier les défaillances de l’investissement et de la gestion publics. Ainsi, nombre de pays en développement se retrouvent aujourd’hui avec un manque clair d’infrastructures. Un héritage qu’il leur faut désormais gérer, par exemple en trouvant des modes de financement adéquats, via l’impôt ou, directement, via le consommateur. Cependant, avant de traiter la question du financement des infrastructures, celle du besoin en la matière et de son évaluation se pose.

En effet, les manchettes des journaux mentionnent régulièrement le problème du sous-investissement dans les infrastructures des pays en développement. L’Afrique devrait ainsi investir plus de 90 milliards de dollars par an « afin de rattraper le retard accumulé et d’anticiper sur les besoins émergents » [4], alors que le besoin en investissement serait de 3 300 milliards de dollars par an d’ici à 2030 pour « soutenir les prévisions de croissance de long terme » [5]. Les études à l’échelle mondiale du McKinsey Global Institute [6] et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) [7] indiquent, en effet, un chiffre annuel compris entre 2 700 et 3 300 milliards de dollars – entre 3,5 % et 3,8 % du PIB mondial –, ces valeurs devenant nettement plus élevées lorsque des objectifs climatiques sont également pris en compte – entre 6 600 et 7 200 milliards de dollars [8]. De leur côté, les études qui se focalisent sur les pays en développement avancent des chiffres compris entre 836 et 2 000 milliards de dollars [9].

S’il y a donc consensus sur le fait que résorber le déficit en infrastructures passera par une augmentation des dépenses d’investissement, il n’en existe pas, en revanche, sur l’ampleur de la hausse nécessaire. La variabilité des estimations avancées a diverses origines, tant techniques, liées au type de modèle utilisé et aux hypothèses choisies par les modélisateurs, que « structurelles ». En effet, quantifier le besoin en infrastructures n’est pas immédiat, la question du service rendu par les infrastructures et de l’objectif visé par les différents pays se pose, et il est rare que cet objectif soit clairement affiché dans les études qui cherchent à quantifier le besoin en infrastructures. Or, l’investissement diffère grandement si l’on souhaite assurer un niveau de service élémentaire pour une part donnée de la population ou si l’ambition est d’assurer un service amélioré pour cette même population. Enfin, le chemin emprunté pour parvenir au niveau de service d’infrastructures visé est lui aussi primordial pour l’évaluation du coût total : investir directement dans un service « avancé » n’aura pas les mêmes implications financières de court et de long termes que de suivre un chemin plus progressif, où un service de base serait assuré à l’ensemble de la population avant d’être amélioré via de nouveaux investissements.

Les modèles utilisés pour évaluer le besoin en infrastructures

Le besoin en infrastructures peut être évalué à l’aide de méthodologies très diverses. Allant des modèles dynamiques d’investissement tels que présentés par Kevin M. Murphy, Andrei Shleifer et Robert W. Vishny [10] qui proposent une reformulation du « Big Push » [11] conceptualisé par Paul Rosenstein-Rodan [12], en passant par les modèles de croissance néoclassiques et de croissance endogène tels que celui de Robert J. Barro [13]. Ce dernier introduit les infrastructures dans la fonction de production en les assimilant à la dépense publique, celle-ci permettant de générer des externalités qui entraînent la croissance. Ce modèle permet donc d’obtenir la taille optimale des infrastructures : celle qui maximise la croissance, obtenue lorsque la proportion de ressources consacrée à l’investissement public est égale à sa contribution relative à la production.

Des travaux plus empiriques ont été menés à la suite d’un article publié par David Alan Aschauer en 1989 [14] sur l’impact des infrastructures publiques sur la productivité totale des facteurs. Répondant le plus souvent à la question « quel niveau d’infrastructure permettrait d’atteindre un niveau de croissance donné ? », ces modèles économétriques ont été utilisés, par exemple par Marianne Fay et Tito Yepes en 2003 [15], afin d’estimer l’impact sur la demande de services d’infrastructures que pourraient avoir la croissance économique et les changements structurels alors attendus à cette période-là – les estimations sont réalisées sur la période 2000-2010. Enfin, des méthodes et des modèles dits « bottom-up », détaillés du point de vue technologique mais prenant moins ou pas en compte les aspects macroéconomiques, sont souvent utilisés pour estimer le besoin en infrastructures au niveau sectoriel, notamment dans le secteur électrique.

Mais les modèles n’expliquent qu’en partie les résultats des études sur le besoin en investissement et, malgré leur variabilité, les chiffres avancés paraissent tous très ambitieux, particulièrement en période de restrictions budgétaires et de contractions des fonds destinés au développement. Avant de tenter de doubler ou de tripler les investissements et de chercher des moyens de rassembler ces fonds, il est donc nécessaire d’identifier le niveau de service d’infrastructures désirable, le lieu où celles-ci sont nécessaires et comment atteindre ce niveau de service.

Un niveau d’infrastructures optimal ?

Définir un niveau de service d’infrastructures à atteindre est un exercice normatif difficile à réaliser car il sous-entend qu’il existe un niveau d’infrastructures optimal. Or cette existence ne fait pas consensus, car si le lien entre croissance économique et infrastructures est reconnu, la relation causale et surtout sa quantification ne sont pas clairement établies – ou quand elles le sont, c’est souvent au niveau local et pour un secteur donné.

Étudiant l’impact des infrastructures sur la croissance ou le bien-être, Kenneth Lee, Edward Miguel et Catherine Wolfram se sont intéressés, en 2016, au cas du secteur électrique [16]. Ils ont effectué une expérience visant à prévoir la demande de nouvelles connexions dans une zone rurale du Kenya et ainsi montré que le coût total de l’opération de raccordement des ménages au réseau est très supérieur aux retours économiques que ce raccordement peut générer. Cela suggère qu’en l’absence de prise en compte des externalités, l’électrification rurale des ménages a un impact négatif sur le bien-être social, résultat qui va à l’encontre de certaines croyances ayant cours dans le monde du développement.

Dans le secteur du transport, et peut-être plus encore que dans le cas des autres services d’infrastructures, le fait qu’investir générera nécessairement des retours positifs n’est pas toujours évident. Malgré cela, la plupart des estimations du besoin en infrastructures routières sont basées sur deux hypothèsesclés que Monica Beuran, Marie Gachassin et Gaël Raballand [17] mettent en évidence : (i) les nouvelles routes vont générer du trafic et (ii) les routes en bonne condition produisent d’importants retours économiques. Sébastien Peyrouse et Gaël Raballand questionnent ces hypothèses, et soulignent le fait qu’elles biaisent l’analyse et conduisent à surestimer les bénéfices liés à l’investissement et à sous-estimer les coûts de l’expansion du réseau routier [18]. La chaîne causale qui va de l’amélioration des infrastructures de transport à la réduction de la pauvreté est donc loin d’être immédiate. Ils prennent l’exemple de l’Asie centrale, où le prix du fret est beaucoup plus lié aux taxes douanières et aux barrières non tarifaires qu’à l’état des routes. Nick Megoran, Gaël Raballand et Jérôme Bouyjou mettent également en évidence des faits similaires dans la vallée de Fergana et montrent que la baisse des échanges régionaux fut causée par un accroissement spectaculaire des coûts de transport à la suite d’un changement de la politique douanière de l’Ouzbékistan [19].

De plus, investir dans des routes est souvent réalisé dans l’objectif de désenclaver des régions afin que leurs habitants aient plus facilement accès au marché – des biens ou du travail. Ce faisant, la nouvelle route peut entraîner la levée de barrières à l’échange qui protégeaient les industries locales, et donc mener à la désindustrialisation et l’appauvrissement de certaines régions. Riccardo Faini a ainsi soutenu que la baisse des coûts de transport entre le Nord et le Sud de l’Italie a mené à la désindustrialisation du Sud [20].

Même à court terme, l’impact de la croissance économique sur la demande de services d’infrastructures n’est pas homogène : à niveau de richesse comparable, les pays ont montré des niveaux d’équipement très variables. Ainsi, si Paul J. Gertler, Orie Shelef, Catherine D. Wolfram et Alan Fuchs [21] mettent en évidence une relation en S entre la distribution de revenus d’un côté, et la consommation énergétique et la possession de biens durables de l’autre, ce qui signifie qu’à mesure que les ménages d’un pays s’enrichissent, le taux d’équipement croît de plus en plus rapidement – jusqu’à atteindre un seuil. Marianne Fay et Stéphane Straub [22] montrent, pour leur part, que même à niveau de revenu constant, la disparité entre les pays peut s’avérer très importante. Étudiant la demande d’infrastructures dans 14 pays d’Amérique latine et partant du constat que la classe moyenne y a crû énormément au cours des quinze dernières années – 50 % entre 2003 et 2009 – Francisco Ferreira et al. exposent quant à eux que le niveau d’infrastructures diffère profondément entre les pays [23]. Si l’on prend l’exemple des services sanitaires, à l’exception du Chili où 82 % des ménages du décile le plus pauvre sont connectés à un système de gestion publique des eaux usées, aucun pays n’a un taux d’accès supérieur à 46 % – 35 % de moyenne pour les plus pauvres en Amérique latine –, celui-ci tombant même à 1 % dans le cas du Paraguay. Ainsi, les revenus du ménage seuls ne permettent pas d’expliquer le niveau d’accès à l’infrastructure. Il en va de même pour le secteur du transport, pour lequel les auteurs observent que 10 % de la variabilité de la possession de voiture en Amérique latine et 85 % de celle de motos s’expliquent par des particularités – préférences – nationales.

L’absence de consensus sur le niveau optimal d’infrastructures à atteindre nécessite donc de fixer des objectifs de manière ad hoc. La complexité de cette tâche varie grandement en fonction des secteurs envisagés.

Des objectifs sectoriels ?

Aujourd’hui, 1 milliard de personnes dans le monde vivent à plus de deux kilomètres d’une route praticable en toutes saisons. Si le besoin en infrastructures est donc évident, la question de son estimation est cependant un cas à part. En effet, les transports sont absents des ODD, à la différence par exemple des secteurs électrique ou sanitaire. Concernant ces deux derniers, il s’agit de garantir à tous l’accès à des services énergétiques fiables et modernes [24], d’assurer l’accès universel et équitable à l’eau potable à un coût abordable, et d’assurer l’accès de tous, dans des conditions équitables là encore, à des services d’assainissement et d’hygiène adéquats. En revanche, il n’est rien mentionné de similaire dans le cas du transport.

Pour pallier ce manque, différents objectifs ou indicateurs ont été proposés : part de la population se situant à une distance inférieure à deux kilomètres d’une route carrossable, temps de trajet maximal pour atteindre divers types de services (hôpital, école), temps d’accès au marché – pour vendre une production agricole par exemple. Le problème de ce type d’indicateurs réside dans le fait qu’ils ne reflètent pas la possibilité qu’ont les ménages d’un pays de se déplacer réellement. Le fait qu’une route passe à proximité d’un village n’est en aucun cas gage que ses habitants soient en mesure d’investir dans une voiture ou une moto, de payer le carburant ou de s’acheter des billets de bus dans le cas où des transports en commun existent. D’autres indicateurs, tels que le nombre de véhicules motorisés par habitants, sont parfois utilisés, mais servent davantage à décrire la situation d’un pays, et non à fixer un objectif à atteindre.

Par ailleurs, la fonction des infrastructures de transport n’est pas uniquement de faire voyager des passagers : elles concernent aussi – surtout ? – des marchandises. Là encore, la définition d’objectifs pertinents est loin d’être une tâche aisée : estimant que ces infrastructures ne lui permettaient pas d’exporter de manière concurrentielle, l’État indien compte par exemple sur un investissement massif dans les infrastructures routières et portuaires. Son objectif est de faire passer à 10 % la part des coûts logistiques dans le PIB – part aujourd’hui estimée entre 14 et 18 % –, mais le rôle que prendraient les nouvelles infrastructures dans cette dynamique baissière n’est pas chiffré et les investissements réalisés devront être accompagnés d’efforts pour encourager la concurrence dans l’industrie des services de transport afin d’assurer que les gains d’efficacité apportés par l’infrastructure ne soient pas captés par un monopole.

Définir un sentier d’investissement

Une fois établi un objectif de service d’infrastructures pour un horizon temporel donné se pose la question de la voie à emprunter pour l’atteindre. Les ODD, établis pour l’horizon 2030, promeuvent un accès à des services énergétiques ou sanitaires « modernes ». Cependant, une partie de la population mondiale n’a pas, à l’heure actuelle, accès à des services de base. Les pays en développement peuvent donc être pris en tenaille entre la nécessité, d’un côté, de fournir urgemment un niveau de service, a minima élémentaire, à l’ensemble de leur population le plus rapidement possible – quitte à devoir réinvestir quelques années plus tard pour faire monter en gamme les services – et le fait, de l’autre, d’investir dans des infrastructures moins basiques mais plus chères et plus longues à construire. Prenant l’exemple des infrastructures pour l’accès à l’eau et à l’hygiène, Guy Hutton et Mili Varughese ont montré que l’investissement nécessaire pour atteindre les ODD varie fortement en fonction des hypothèses faites sur les paramètres tels que la croissance démographique, l’évolution du taux d’urbanisation ou encore le coût et la durée de vie des technologies [25]. En outre, il est très dépendant du chemin emprunté pour réaliser la transition : l’investissement annuel nécessaire sur la période 2017-2030 est environ 10 % plus élevé quand les pays assurent d’abord un service basique universel que lorsque les pays effectuent directement la transition vers un service dit moderne. Cependant, les auteurs soulignent qu’il n’est pas toujours possible d’investir dans des services modernes à cause de contraintes de financement et que cela ne devrait pas empêcher les villes, régions ou pays d’investir dans des systèmes plus basiques étant donné que ceux-ci sont souvent accompagnés de bénéfices notables sur la santé et l’environnement, et donc sur l’économie.

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L’ensemble des questionnements liés aux évaluations du besoin en infrastructures et au manque d’investissement mettent en évidence la nécessité de repenser cet exercice. D’autant que les pistes évoquées ici pour expliquer une partie de la grande variabilité des estimations sont seulement partielles : le mode de financement des infrastructures a également un impact majeur sur l’ampleur potentielle de l’investissement et sur son séquençage, ainsi que l’amélioration de l’efficacité des services d’infrastructures, qui passera probablement par des changements des modes de gouvernance, une concurrence accrue, davantage de maintenance, etc. En outre, les tendances actuelles – une adoption rapide des modes de consommation et de transport alternatifs, des systèmes plus localisés (solaire isolé, mobilité partagée, etc.) – pourraient rendre ces exercices d’évaluation rapidement obsolètes. Cette dernière éventualité permettrait de se pencher davantage sur la question du rôle des infrastructures dans la sortie de la pauvreté, une fois que les fonctions de base – accès à l’eau potable et hygiène – ont été assurées. Enfin, les externalités géopolitiques des infrastructures sont rarement mises en évidence et rentrent peu dans le cadre des évaluations économiques, alors qu’elles constituent, elles aussi, des paramètres essentiels pour les États.

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• [1] Antonio Estache et Marianne Fay, « Current Debates on Infrastructure Policy », Policy Research Working Paper, n° 57748, Banque mondiale, janvier 2009.
• [2] CNUCED – ONUDI, Le développement économique en Afrique. Rapport 2011. Promouvoir le développement industriel en Afrique dans le nouvel environnement mondial, New York et Genève, Nations unies, 2011.
• [3] Unicef, « 2,1 millions de personnes n’ont pas accès à l’eau potable salubre », 12 juillet 2017.
• [4] Philippe De Moerloose, « Le nécessaire développement des infrastructures pour une croissance plus inclusive en Afrique », Les Échos, 12 janvier 2017.
• [5] Dominic Barton, « Infrastructures : les besoins sont immenses et l’argent est là ! », La Tribune, 17 juin 2016.
• [6] McKinsey Global Institute, Bridging Global Infrastructure Gaps, juin 2016.
• [7] OCDE, Infrastructure to 2030 : Telecom, Land Transport, Water and Electricity, Paris, Éditions OCDE, 2006.
• [8] Christopher Kennedy et Jan Corfee-Morlot, « Past performance and future needs for low carbon climate resilient infrastructure – An investment perspective », Energy Policy, vol. 59, août 2013.
• [9] Fernanda Ruiz-Nunez et Zichao Wei, « Infrastructure investment demands in emerging markets and developing economies », Policy Research Working Paper, n° 7414, Banque mondiale, septembre 2015.
• [10] Kevin M. Murphy, Andrei Shleifer et Robert W. Vishny, « Industrialization and the Big Push », The Journal of Political Economy, vol. 97, n° 5, octobre 1989.
• [11] Théorie selon laquelle le développement d’un pays dépend de l’expansion simultanée des divers secteurs de l’économie nationale, cette expansion créant une demande pour la production de tous les secteurs.
• [12] Paul N. Rosenstein-Rodan, « Industrialisation of Eastern and South Eastern Europe », Economic Journal, vol. 53, n° 210-2011, juin-septembre 1943 ; « Notes on the Theory of the Big Push », in Howard S. Ellis et Henry C. Wallchid (dir.), Economic Development for Latin America, New York, St. Martin Press, International Economic Association, 1961.
• [13] Robert J. Barro, « Government Spending in a Simple Model of Economic Growth », Journal of Political Economy, vol. 98, n° 5, octobre 1990.
• [14] David Alan Aschauer, « Is Public Expenditure Productive ? », Journal of Monetary Economics, vol. 23, n° 2, mars 1989.
• [15] Marianne Fay et Tito Yepes, « Investing in Infrastructure : What is Needed from 2000-2010 ? », Policy Research Working Paper, n° 3102, Banque mondiale, juillet 2003.
• [16] Kenneth Lee, Edward Miguel et Catherine Wolfram, « Appliance Ownership and Aspirations among Electric Grid and Home Solar Households in Rural Kenya », NBER Working Paper, n° 21949, janvier 2016.
• [17] Monica Beuran, Marie Gachassin et Gaël Raballand, « Are There Myths on Road Impact and Transport in Sub-Saharan Africa ? », Development Policy Review, vol. 33, n° 5, septembre 2015.
• [18] Sebastien Peyrouse et Gaël Raballand, « Central Asia : the New Silk Road Initiative’s questionable economic rationality », Eurasian Geography and Economics, vol. 56, n° 4, 2015.
• [19] Nick Megoran, Gaël Raballand et Jérôme Bouyjou, « Performance, Representation and the Economics of Border Control in Uzbekistan », Geopolitics, vol. 10, n° 4, 2005.
• [20] Riccardo Faini, « Cumulative processes of de-industrialization in an open region : The case of Southern Italy, 1951-1973 », Journal of Development Economics, vol. 12, n° 3, 1983.
• [21] Paul J. Gertler, Orie Shelef, Catherine D. Wolfram et Alan Fuchs, « The Demand for Energy-Using Assets among the World’s Rising Middle Classes », American Economic Review, vol. 106, n° 6, juin 2016.
• [22] Marianne Fay et Stéphane Straub, « Rising Incomes and the Demand for Infrastructure of Latin American Households », Policy Research Working Paper, n° 7987, Banque mondiale, 2016.
• [23] Francisco H. G. Ferreira, Julián Messina, Jamele Rigolini, Luis-Felipe López-Calva, Maria Ana Lugo et Renos Vakis, Economic Mobility and the Rise of the Latin American Middle Class, Washington, Banque mondiale, 2012.
• [24] Afin de pouvoir traduire ces objectifs quelque peu vagues en objectifs chiffrables et quantifiables a été créé le Multi Tier Framework, qui permet de définir six niveaux d’accès à l’électricité. Ces derniers vont du niveau 0 (pas d’électricité) au niveau 5 (la connexion est disponible au moins 23 heures par jour, avec un maximum de trois blackouts par semaine, et un service minimum de 8,2 kWh par jour) en passant par des niveaux intermédiaires en matière de puissance minimale assurée et de qualité du service.
• [25] Guy Hutton et Mili Varughese, « The Costs of Meeting the 2030 Sustainable Development Goals Targets on Drinking Water, Sanitation, and Hygiene », Technical paper, Water and Sanitation Program, Banque mondiale, 2016.