Contradictions et périphérisation : l’Union européenne et l’Amérique latine/Entretien avec Jean-Jacques Kourliandsky

Carole Gomez et marc Verzeroli – Près de vingt après sa signature, en 1999, quel bilan peut-on tirer du partenariat stratégique entre l’Union européenne (UE) et l’Amérique latine ? A-t-il permis de dépasser les efforts en ordre dispersé de certains pays européens selon leurs zones d’influence particulières ?

Jean-Jacques Kourliandsky – Ce partenariat n’a pas changé et ne changera pas grand-chose dans la mesure où l’UE est une union d’États, de gouvernements, d’économies, d’entreprises qui sont, en Amérique latine, davantage concurrents que complémentaires. L’UE est effectivement devenue le premier fournisseur d’aide à l’Amérique latine, mais celle-ci n’en a pas tant besoin comme l’Afrique. Il y a donc une stratégie qui peut-être n’est pas la bonne, mais peut-il y en avoir une autre ?

Le constat qui s’impose est que tous les pays européens mènent des politiques parallèles en Amérique latine. L’Allemagne soutient ses entreprises, tout comme l’Espagne, l’Italie ou la France. L’Italie organise des sommets italo-américains, l’Espagne des sommets ibéro-américains. Il y a donc des politiques qui pourraient être qualifiées de concurrentielles, sans toutefois être contradictoires avec le fait que ces pays représentent un espace économique commun.

L’UE n’est pas un État, ses différentes composantes conduisent leurs propres politiques et peuvent même avoir des approches diplomatiques contradictoires, comme par exemple dans l’attitude des pays européens à l’égard du Venezuela, de Cuba ou encore du Brésil. Chacun mène sa diplomatie latino-américaine conformément à ce qu’il estime être son intérêt.

Le fait d’avoir des rencontres régulières entre pays latino-américains et européens est sans doute une bonne chose : elles permettent aux responsables d’aplanir un certain nombre de difficultés – pas toutes. Mais cela ne peut en aucun cas être considéré comme l’action d’un acteur agissant de façon cohérente en Amérique latine. L’Europe est un acteur aux composantes plurielles, qui ont chacune leur façon d’envisager l’Amérique latine et leur présence économique, diplomatique, culturelle, etc.

Certains pays européens ont-ils pu toutefois trouver dans l’UE un relais leur permettant d’établir ou de renforcer certaines influences en Amérique latine ?

Jean-Jacques Kourliandsky – Dans sa négociation d’adhésion à la Communauté économique européenne (CEE), l’Espagne avait introduit un article particulier soulignant que l’Europe et l’Espagne avaient des responsabilités particulières en Amérique latine. Les Espagnols considéraient alors que la France, eu égard à ses relations particulières avec l’Afrique, avait pu s’appuyer sur l’Europe pour valoriser sa présence internationale, et ils entendaient faire de même.

De fait, il y a une délégation du leadership européen sur l’Afrique à la France et sur l’Amérique latine à l’Espagne. Par exemple, lorsque la politique espagnole change, la politique de l’UE sur les principaux dossiers diplomatiques évolue également. Cuba avait ainsi une politique de coopération sereine avec Bruxelles jusqu’en 1996, et le changement de majorité, du Parti socialiste ouvrier espagnol (PSOE) au Parti populaire (PP), et l’arrivée au pouvoir de José María Aznar. Nouveau revirement en 2004, avec le retour des socialistes et l’arrivée au pouvoir de José Luis Rodriguez Zapatero : les relations avec Cuba ont été rétablies, bien qu’officiellement l’Europe avait suspendu ses contacts, alors qu’un certain nombre de pays – France, Italie, Allemagne – continuaient malgré tout à avoir d’excellentes relations bilatérales avec La Havane. L’on en revient, dès lors, aux contradictions signalées dans la question précédente.

En dépit de ces efforts en ordre dispersé, est-il possible de parler de relations particulières entre l’UE et l’Amérique latine ?

Jean-Jacques Kourliandsky – L’Union européenne est présente et dispose de représentants dans à peu près tous les pays d’Amérique latine. Il y a des chaires Jean Monnet dans un certain nombre d’universités latino-américaines et l’UE diffuse son idéologie de l’intégration. Il y a également, comme nous l’évoquions précédemment, une présence en matière de coopération, d’aide, qui est importante et qui peut avoir un poids significatif pour de petits pays comme Haïti, la Bolivie ou encore en Amérique centrale. Mais, dès lors que l’on entre dans le noyau dur des relations, c’est-à-dire la diplomatie, l’économie et le commerce, on se situe au niveau des États, et non de l’UE. Il existe toutefois, dans le cadre de l’UE, des négociations commerciales en vue de faciliter les échanges, mais il s’agit des échanges des États membres.

À ce titre, quelles sont les perspectives de la négociation entre l’UE et le Marché commun du Sud (Mercosur) ?

Jean-Jacques Kourliandsky – Ce sont celles d’aujourd’hui : on continue à parler. Le blocage agricole est connu, et je vois mal un président français céder sur ce point. Le président argentin, Mauricio Macri, avait été reçu par Emmanuel Macron. En revenant à Buenos Aires, il avait déclaré que tout était désormais débloqué. Or, force est de constater que rien n’est débloqué, même s’il pourrait tout de même y avoir une négociation sur un quota supplémentaire d’importation de viande par l’UE.

La France n’est pas totalement isolée sur le dossier agricole : un certain nombre de pays, comme la Pologne et l’Irlande qui ont une agriculture forte, ne sont pas prêts non plus à ouvrir leurs frontières aux pays du Mercosur, qui sont plus compétitifs en la matière, sans même parler du problème des organismes génétiquement modifiés.

Vous évoquiez la façon dont l’Union européenne tente de diffuser son idéologie de l’intégration. En tant que puissance de la norme, l’UE a-t-elle pu avoir une influence en Amérique latine et représenter un modèle permettant à certains sous-ensembles régionaux de penser leur intégration ?

Jean-Jacques Kourliandsky – L’Europe constituait-elle un modèle dans les années 1980-1990 ? À la fin de la guerre froide, George H. W. Bush avait fait une grande tournée tout à fait insolite en Amérique latine, où il expliquait, en somme, qu’il était désormais nécessaire de s’organiser et de se défendre de façon commune, sous peine d’être « mangés » par les Européens et les Asiatiques. L’idée de la Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) est donc venue sur la table en raison de la menace supposée que faisaient peser l’Europe et les pays asiatiques sur l’ensemble que pouvait constituer le continent américain.

Sur ce modèle, a été lancé un Marché commun d’Amérique centrale (MCCA), mais celui-ci n’a jamais très bien fonctionné pour une raison simple : tous ces pays n’ont pas grand-chose à échanger. Il n’y a pas vraiment de complémentarité entre le Guatemala, le Nicaragua ou le Costa Rica, qui tous cultivent des produits tropicaux.

Il y a eu ensuite le Mercosur, réunissant l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay, qui, lui, s’inspirait plus nettement du modèle européen. Malgré les différends politiques, notamment entre l’Argentine et le Brésil, il a constitué une étape de construction économique et commerciale importante, restée toutefois inachevée. Chaque pays a, en effet, posé un certain nombre de réserves et tous n’observent pas véritablement les règlements adoptés en commun, si bien que face à une situation difficile, ils continuent de privilégier leurs intérêts propres. De même, il existe un tribunal d’arbitrage qui ne fonctionne pas très bien, l’administration est minimale, et tous négocient désormais en bilatéral avec les États-Unis et la Chine, là où il devrait théoriquement en être de la responsabilité du collectif. L’adhésion du Venezuela, il y a quelques années, a également accentué les contradictions. Les changements politiques en Argentine et au Brésil ont ensuite créé une majorité qui a mis Caracas sur la touche.

Le Mercosur, qui est le seul ensemble qui avait pris l’Europe comme référent, est donc actuellement en pleine léthargie. Néanmoins, depuis 2011, un nouveau système s’est mis en place sur des bases libérales, à la manière de l’Espace économique européen (EEE), avec l’Alliance du Pacifique, entre le Mexique, la Colombie, le Pérou et le Chili. Il n’a toutefois aucune ambition d’intégration : il s’agit d’un espace économique et commercial qui a quelques politiques intéressantes en matière d’échanges universitaires, de passeports communs, mais qui demeure fondamentalement un espace de libre-échange. C’est le seul espace qui donne actuellement des signes d’existence. Les autres, comme le MCCA, donc, et la Communauté andine des nations (CAN), ne fonctionnent pas très bien, voire sont en entrée en décadence, à l’image de l’Union des nations sud-américaines (Unasur), créée à l’époque des gouvernements progressistes.

L’arrivée de Donald Trump à la présidence des États-Unis n’a rien arrangé dans la mesure où, étant totalement opposé à tout ce qui relève du multilatéralisme, il favorise les relations privilégiées, bilatérales.

Mais cette position de repli relatif des États-Unis ne devrait-elle pas permettre à l’Union européenne de revenir davantage au centre du jeu ?

Jean-Jacques Kourliandsky – D. Trump exerce un chantage sur les gouvernements latino-américains pour rompre les pratiques de multilatéralisme et leur laisser miroiter la perspective d’une relation meilleure dans un cadre bilatéral. C’est évidemment quelque chose qui peut fonctionner avec de petits États d’Amérique centrale, qui pour certains avaient envoyé des soldats en Irak. Également, le Guatemala et le Paraguay ont accepté de déplacer leur ambassade en Israël de Tel-Aviv à Jérusalem. Le Mexique est un cas un peu différent, mais il a par exemple demandé à l’ambassadeur de Corée du Nord de rentrer à Pyongyang, en pensant, dans le même esprit, que cela pourrait satisfaire D. Trump, qui serait ainsi moins enclin à parler du mur et plus flexible sur la renégociation de l’Accord de libre-échange nord-américain (Alena).

Mais il y a une autre attitude diplomatique latino-américaine, révélatrice d’une grande inquiétude. Les gouvernements latino-américains de droite sont arrivés au pouvoir sur des concepts libéraux ou néolibéraux traditionnels, prônant des liens renforcés avec le monde occidental, dont le leader leur claque tout à coup la porte au nez. La plupart des grands pays tentent, par conséquent, de préserver ce qu’ils peuvent avec les États-Unis. Parallèlement, ils multiplient les contacts avec d’autres partenaires. Le Mexique est, là encore, un bon exemple : alors que la Chine est devenue son deuxième partenaire commercial – loin derrière les États-Unis tout de même –, il a également renégocié un accord avec l’UE et intensifie ses contacts avec un grand nombre de pays : le Royaume-Uni, le Canada, la Pologne, Israël, la Turquie, etc.

L’on se rapproche donc de l’Europe, sans pour autant rechercher la rupture avec les États-Unis. Mais c’est surtout que personne ne sait comment agir avec D. Trump. L’on tâtonne, l’on maintient un contact en essayant de renforcer les solutions alternatives et l’on évite l’affrontement.

Mais il y a en effet un espace, que les Chinois ont saisi. Il est vrai qu’ils avaient pris de l’avance et qu’il a donc été facile pour eux d’accélérer les choses. De la même façon, les accords entre l’Union européenne et le Mexique n’auraient certainement pas été renégociés dans des délais aussi brefs sans ces différends entre Mexico et Washington.

Il y a donc des fenêtres d’opportunité. L’Europe est-elle en condition de les saisir ? La Méditerranée, l’Europe centrale, la Russie restent les questions prioritaires qui accaparent son fonctionnement même. Ces problèmes ne permettent sans doute pas d’avoir une stratégie suffisamment dynamique. Il y a également les conjonctures politiques nationales. L’Italie, par exemple, qui a été pendant longtemps, comme l’Espagne, un acteur très présent en Amérique latine, va-t-elle le rester avec son gouvernement actuel de repli ?

Sur quels sujets Européens et Latino-Américains pourraient-ils être en mesure de construire des convergences à l’heure actuelle ?

Jean-Jacques Kourliandsky – Déjà, l’on ne peut pas dire qu’il existe une harmonie de visions du monde entre les pays d’Amérique latine. Chacun se replie et le seul dénominateur commun, minimal, demeure le commerce et l’échange. Il y a, par ailleurs, des contentieux territoriaux non résolus. L’Amérique latine est dans une situation de semi-crise économique, de changement politique, génératrice d’instabilité. Il y a des incompréhensions très fortes, à laquelle s’ajoutent des problèmes migratoires qui créent une xénophobie nouvelle : les migrants d’Amérique centrale sont de plus en plus nombreux à transiter par le Mexique pour aller aux États-Unis, et les Haïtiens vont vers le Brésil et le Chili. Sans oublier le cas du Venezuela qui déstabilise un peu plus l’ensemble, puisque plusieurs dizaines voire centaines de milliers de Vénézuéliens sont désormais présents dans tous les pays, de la Colombie au Cône Sud. Ces États ne sont absolument pas préparés à affronter un afflux de cette ampleur. Il s’agit de migrants économiques, et non politiques, qui, localement, conduisent à une déstabilisation des marchés du travail. Ce phénomène affecte maintenant l’ensemble des pays d’Amérique latine, et des sanctions internationales ne feraient que renforcer le problème.

Le changement de majorité en Espagne permettra peut-être au pays de reprendre ses connexions avec l’Amérique latine. Cela pourrait avoir une incidence sur l’approche européenne vis-à-vis de l’Amérique latine, si tant est que le président du gouvernement espagnol puisse avoir le temps de s’occuper de diplomatie.

Sur le cas du Venezuela, par exemple, l’Europe avait suivi la ligne du Parti populaire espagnol, qui est globalement celle de D. Trump. L’ancien président du gouvernement socialiste, José Luis Zapatero, tentait, en tant que médiateur, de trouver des voies de compromis entre l’opposition et le gouvernement. Il en informait régulièrement Mariano Rajoy, qui laissait faire mais qui, à Bruxelles, était parvenu à faire approuver une ligne dure, à l’image de celle de José María Aznar sur Cuba en 1996. La situation a changé et José Luis Zapatero va pouvoir essayer d’orienter l’Europe dans une autre direction. Mais le nouveau gouvernement espagnol est-il en condition, aujourd’hui, de pouvoir impulser une nouvelle politique sur le Venezuela et l’Amérique latine ? Le doute est permis, d’autant que D. Trump pèse sur les États membres de l’Est, pour lesquels l’Amérique latine a toujours été secondaire.

Vous parliez des problèmes par lesquels les Européens sont accaparés. Vu les enjeux que présentent pour eux d’autres zones géographiques, l’Amérique latine n’est-elle finalement pas devenue une région périphérique pour l’Europe ?

Jean-Jacques Kourliandsky – Elle est redevenue périphérique en général. Le Mexique était déjà satellisé, mais c’est un satellite dont la métropole ne veut plus : il se trouve dans une situation extrêmement fragile. Le Brésil a essayé de constituer un pôle de référence, de 2003 à 2016, mais c’est désormais terminé. Il est l’un des rares pays d’Amérique latine à disposer d’un secteur de haute technologie, notamment avec Embraer, troisième avionneur du monde, dont Boeing a pris le contrôle. Ses champs pétroliers ont également été ouverts aux grandes sociétés étrangères et Petrobras a été semi-privatisée. Le Brésil est donc redevenu un pays périphérique. L’Argentine, pour sa part, vient de repasser sous la coupe du Fonds monétaire international (FMI). Donc périphérie, oui, mais périphérie globale.

Ensuite, il est vrai que les pays européens s’intéressent d’une façon très inégale à l’Amérique latine, mais ce n’est pas nouveau. Avant même l’arrivée des gauches au pouvoir dans une majorité des pays d’Amérique latine, le ministre des Affaires étrangères brésilien de l’époque, Celso Lafer, avait déclaré que son pays aimerait avoir davantage de rapports avec l’Europe afin de contribuer à créer un monde multilatéral, mais que les Européens n’étaient pas en mesure d’entrer dans ce genre de dialogue, car ils sont totalement stressés par leurs problèmes institutionnels, d’intégration de l’Est et leurs relations avec leurs voisins du Sud. Totalement accaparés par des problèmes non résolus, les Européens n’avaient, selon lui, pas le temps de porter le regard plus loin. Cela perdure aujourd’hui.

À côté de cet accaparement des Européens par des problèmes géographiquement plus proches et de cette périphérisation globale de l’Amérique latine, une confrontation géoéconomique s’établit en Amérique latine entre les États-Unis et la Chine. L’UE a-t-elle encore un rôle à y jouer ?

Jean-Jacques Kourliandsky – La Chine est très cohérente depuis 2007-2008. Elle a notamment réalisé un livre blanc sur l’Amérique latine. Elle est très présente partout, sans réserve idéologique, et exploite toute opportunité, dans une stratégie qui s’inscrit véritablement dans la durée.

Comme en Afrique, son intérêt se porte d’abord sur les matières premières, les ressources énergétiques et agricoles. En retour, comme dans les schémas d’échanges inégaux classiques, elle exporte des produits à forte valeur ajoutée. Par exemple, le Mexique dispose désormais d’un train à grande vitesse de technologie chinoise reliant Mexico et Toluca, ce qui est significatif pour un partenaire traditionnel des États-Unis. La Chine finance également des projets d’infrastructures pour améliorer les relations bi-océaniques, et notamment pour que les produits brésiliens puissent être exportés par des ports péruviens.

Certes, la Chine n’est pas l’UE ; elle est un acteur économique, commercial et diplomatique unique, avec un régime autoritaire. Elle a la capacité d’avoir un suivi dans le temps, ce que n’ont pas les Européens.

D. Trump a réagi de façon assez brutale, notamment sur l’Alena avec le Mexique et le Canada, et plus largement en tentant de bilatéraliser au maximum les rapports avec chacun des pays d’Amérique latine. La périphérie latino-américaine est donc l’un des lieux de la confrontation, pour l’instant économique et commerciale, entre les États-Unis et la Chine. Cette dernière est devenue l’un des principaux partenaires économiques de tous les pays de la zone, à des niveaux qui demeurent toutefois très loin de ceux des États-Unis. Mais les Chinois sont depuis peu implantés en Colombie, qui a toujours été un allié particulier et un pivot pour Washington. Ils ont également saisi l’opportunité de l’affaiblissement du Venezuela pour y être de plus en plus présents, ce qui fait d’ailleurs paradoxalement les affaires d’Air France, car toutes les compagnies européennes ayant suspendu leurs vols vers ce pays, elle est la seule à encore opérer, justement parce que les Chinois qui vont au Venezuela passent par Paris.

Enfin, toutes les grandes universités chinoises disposent désormais d’un département latino-américain et forment des gens en espagnol, et même en portugais. La Chine se dote donc des moyens de pérenniser sa présence en Amérique latine avec des gens compétents linguistiquement.