Les ONG, des outsiders centraux des négociations climatiques ? / Par Sylvie Ollitrault

Depuis le Sommet de la Terre de Rio de Janeiro, en 1992, les organisations non gouvernementales (ONG) sont apparues comme des actrices politiques pivots de la lutte contre le changement climatique. Leur rôle central dans les arènes internationales n’est en réalité ni nouveau ni marginal [1]. Progressivement avant la Deuxième Guerre mondiale, puis de manière volontariste après 1945, la politique environnementale est née de leur mobilisation, à un moment où les premières d’entre elles relevaient davantage de réseaux savants occidentaux (Europe et Amérique du Nord) que d’organisations à proprement parler. En un siècle, et bien plus encore après le Sommet de Stockholm de 1972, qui a marqué la naissance des préoccupations environnementales au niveau des Nations unies, les ONG n’ont en effet cessé soit d’être les expertes mobilisées par les institutions, soit de prendre part au processus de construction du récit du problème climatique, c’est-à-dire en étant celles qui alertent et hissent la question de la protection de la planète au niveau des agendas politiques.

Le climat est devenu un enjeu planétaire central, incarnant littéralement la cause environnementale, la rendant visible et imposant dans les agendas étatiques – y compris pour les récuser – les arguments techniques et scientifiques sur les moyens d’objectiver le réchauffement climatique, voire de le limiter. La 21e conférence des parties (COP21) à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a été perçue comme une avancée incontestable grâce à l’Accord de Paris, qui a redonné de l’espoir aux ONG après la déception de Copenhague en 2009. Cet accord a obtenu une reconnaissance rapide en raison de son caractère peu contraignant, parvenant à mobiliser les États, qui doivent à tout le moins penser leur agenda de politique interne en considérant le problème « climat ». Les ONG, dans leur rôle d’éternelles lanceuses d’alerte, continuent à exercer leur pression pour faire de cet accord, au-delà d’une lettre d’intention, un outil de réorientation de la politique économique, des choix énergétiques, voire de la politique agricole de ces États. Dans ce cadre, elles poursuivent leur action traditionnelle et assument leur rôle habituel de groupes de pression. Mais ces ONG ne développent pas seulement leurs actions dans les arènes diplomatiques ou intergouvernementales.

La position des États-Unis depuis l’élection de Donald Trump (retrait annoncé de l’Accord de Paris) a également changé la donne et fragilise les ONG nord-américaines, alors qu’elles sont des fers de lance de la mobilisation. Fragilisée également, l’Union européenne (UE) perd de son leadership sur les questions environnementales. Enfin, les mobilisations citoyennes tendent désormais à privilégier les actions locales plutôt que l’investissement dans des ONG de défense de l’environnement de plus en plus perçues comme des monstres bureaucratiques et expertes éloignées de la réalité de terrain.

Quels sont, dès lors, les nouveaux défis que doivent relever les ONG environnementales dans un contexte mondialisé par ailleurs fortement marqué par les crises sécuritaires (conflits, migrations, terrorisme) ? Après avoir rappelé les répertoires d’action des ONG et leur manière de conduire une mobilisation sur le climat, il s’agira de questionner les contraintes contemporaines pesant sur leurs actions.

D’éternels outsiders faisant vivre l’intérêt environnemental au niveau international

Une participation active aux COP, mais une influence relative

Le terme d’« outsiders » fait référence à la distinction entre high et low politics [2] : dans ce contexte, des intérêts environnementaux, humanitaires ou liés à la défense des droits passent au second plan dans la hiérarchie des intérêts internationaux – voire nationaux – après ceux relevant de l’économie ou des conflits. Cette division peut être questionnée, car des intérêts environnementaux – accès à l’eau, aux ressources, etc. – sont stratégiques et intéressent l’économie des États. Toutefois, historiquement, les questions environnementales portées par des organisations intergouvernementales au niveau des Nations unies, comme l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (Unesco), ont été hissées sur les agendas internationaux par des réseaux d’acteurs qui ont connu des succès plus que mitigés dans le cadre des États-nations. Ces derniers ont pris en considération l’enjeu environnemental sous la double pression de la mobilisation internationale d’acteurs et d’agences gravitant dans la sphère onusienne et de l’opinion publique, qui s’éveillait à ces questions tant grâce à une transformation, dans les pays occidentaux, du rapport à la nature que par l’action des ONG, véritables agitatrices d’opinion.

La véritable force des ONG dans la dynamique post-Rio (1992) a aussi été de se coordonner en plates-formes thématiques rassemblant des organisations disséminées sur la planète. C’est le cas par exemple du Climate Action Network et de ses « Fossils of the Day », qui critiquent les discussions interétatiques en ironisant sur l’hypocrisie de certains États. Ces mises en scène démontrent la lucidité des ONG, qui se savent à la fois force de proposition – mise à l’agenda des enjeux –, mais restent généralement exclues de l’arène des négociations interétatiques. Rappelons que les ONG elles-mêmes forment un groupe aux contours fluctuants. La CCNUCC a repris la segmentation de la société civile instituée dans l’Agenda 21 [3] : les femmes, les enfants et les jeunes, les populations autochtones, les collectivités locales, les travailleurs, le commerce et l’industrie, la communauté scientifique et technique, les agriculteurs, les syndicats et les ONG. Ces dernières seront « environnementales » exclusivement dans les COP. Avant la deuxième Conférence mondiale du climat, le Climate Action Network avait été créé en 1989, à l’initiative d’organisations telles que Greenpeace International et Environmental Defense Fund (EDF). Réseau occidental d’abord (Amérique du Nord, Europe, Australie), il s’est ensuite ouvert à l’Asie, à l’Afrique, à l’Amérique latine et à l’Europe de l’Est [4].

L’un des premiers objectifs des ONG est l’accréditation aux négociations. Pour les COP, les statistiques de la CCNUCC précisent que plus de 1 000 ONG de toutes natures sont accréditées [5]. En conséquence, un quota est établi pour limiter leur présence. Les ONG usent alors de leur lobbying dans le cadre de la diplomatie de couloir afin de collecter les dernières informations auprès des négociateurs ou encore de présenter leur position. Car si certaines réunions leur sont ouvertes, de nombreuses autres leur sont fermées. Cette stratégie est au cœur du répertoire d’action mobilisé par les ONG dans les COP, qui se doivent d’être présentes puisqu’il s’agit à la fois d’obtenir de l’information sur l’évolution de la négociation, mais aussi d’influer inlassablement sur la décision, au moins à la marge. « Ce qui se dit dans les salles de négociation compte très peu. C’est à l’extérieur de ces murs, tard le soir dans des pièces enfumées, lors d’appels personnels en fin de soirée, de marchandages en coulisses ou de déjeuners que se concluent les accords ensuite “vendus” aux participants des séances plénières […] Tout semble se jouer lors de déjeuners, dans les couloirs, là où les groupes les plus forts peuvent imposer leur volonté. » [6]

Non seulement ce répertoire les légitime en tant qu’agents d’influence, mais véhicule une image d’elles-mêmes comme étant au centre des négociations internationales. Sans minorer leur rôle, l’influence étant rarement objectivable, il est toutefois difficile d’apprécier le poids de leur action sur les décisions. Nous pouvons penser qu’il n’est que relatif, car la négociation dépend étroitement des agendas des États, de la position « politique et idéologique » des leaders étatiques. Pour preuve, la position des États-Unis est étroitement liée à celle de leur président, Donald Trump rappelant fortement la rupture incarnée par Ronald Reagan après le soutien de Jimmy Carter aux agences environnementales [7]. Si la COP23, tenue en 2017 à Bonn, a déçu les ONG ainsi que les relais de l’opinion comme les journalistes, elle reflète aussi les leaderships des principaux États occidentaux qui restent, avec la Chine, ceux sur qui reposent les avancées ou non des négociations.

Un rôle central vis-à-vis des opinions publiques

Hormis l’influence directe, les ONG affectionnent les mobilisations d’opinion, dites mobilisations de consensus, qui ont pour objectif d’informer l’opinion publique. Loin d’être atone, l’objectif est de maximiser les soutiens en élargissant la critique et en jouant sur les registres, allant même parfois jusqu’au scandale. Les ONG, en particulier les écologistes, s’orientent souvent vers des représentations catastrophistes. Parce que le climat est très difficilement représentable, il faut incarner l’urgence. Les images les plus célèbres consistent en la mise en scène de la vulnérabilité de la planète. L’incarnation passe alors par un ours sur une banquise en voie de fonte, par des photographies de zones vulnérables, voire par des témoignages d’habitants directement victimes du réchauffement climatique, comme ceux de l’archipel de Tuvalu. Mobiliser sur l’environnement a maintenant sa grammaire, les images se sont popularisées et ont produit une forme de repère dans les imaginaires d’une opinion qui, à défaut d’être mondiale, s’internationalise par le filtre des messages des ONG, des documentaires ou encore des messages télévisés. À l’occasion de la conférence de Copenhague, en 2009, la mobilisation médiatique avait remarquablement fonctionné – la même couverture avait notamment été déclinée dans de nombreux numéros de la presse occidentale le jour de l’ouverture du sommet –, en dépit des résultats décevants des négociations.

La grammaire médiatique « écologiste » [8] qui s’est installée dans le paysage de la contestation a été originellement inventée dans les années 1970 par les grandes ONG nord-américaines, qui s’employaient, caméra au poing, à dénoncer les injustices faites aux espèces et à l’environnement. Cette grammaire s’est affinée avec la popularité d’Internet, puis des réseaux sociaux. Sans penser que les recettes pour influencer l’opinion se soient radicalement transformées, la diffusion plus instantanée a permis de rajeunir la base militante et de continuer à capter leur intérêt, grâce au registre du « pot de terre contre le pot de fer », qui séduit la frange la plus contestataire. Lors de la préparation des rencontres mondialisées de type COP, l’enjeu est de mobiliser l’opinion publique et de la mettre en scène face aux négociateurs pour construire une pression démocratique d’une autre nature.

L’écueil de la représentativité

La construction d’une opinion publique mondiale s’organise pour contrebalancer les discours délégitimant les ONG environnementales comme étant une émanation d’un groupe restreint d’individus, souvent issus des classes moyennes supérieures des pays occidentaux. Si ce « péché originel » s’est amoindri avec un nombre croissant d’ONG internationales provenant d’autres zones géographiques, il n’en reste pas moins que leur levier de mobilisation consiste à mettre en scène le nombre pour contrarier le discours des représentants visant à caractériser leur opinion comme certes influente, mais réduite, de niche.

Elles doivent, en outre, affronter les attaques en délégitimation démocratique (manque de représentativité) et en expertise à l’égard de la preuve scientifique. C’est ainsi que les réseaux de savants sont obligés de se mettre en scène dans ces moments de mobilisation pour sinon gagner la bataille de l’opinion, au moins entrer en controverse face aux États ou aux groupes d’intérêts industriels qui ont d’autres moyens d’accès à la prise de décision politique [9]. Les fréquentes controverses autour des résultats du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) ou la mise en cause frontale par le président étatsunien de la véracité du réchauffement climatique construisent des oppositions et mettent à mal les relatives avancées diplomatiques en matière de politique environnementale. Sans oublier la capacité de certaines firmes, comme Volkswagen, suivie de la plupart des entreprises de l’automobile, de jouer avec les normes en matière de pollution, ce qui amène à faire douter de l’engagement des acteurs dans un processus de reconnaissance du réchauffement climatique comme un enjeu impérieux, voire contraignant.

Minoritaires dans le jeu international, les ONG peuvent rester d’éternels outsiders qui, de plus, ne saisissent pas le poids de la hiérarchie des intérêts dans des sociétés souvent traversées par des problèmes sociaux importants (chômage, coupes budgétaires dans de nombreux États occidentaux), voire de véritables crises diplomatiques (guerre, migrations, terrorisme).

Vingt-cinq ans après Rio, quelles possibilités d’influence ?

Le succès de la mondialisation d’un enjeu

Un quart de siècle est passé depuis l’espoir post-Rio de la création d’une société civile mondialisée mettant l’environnement au centre des préoccupations, avec des relais efficaces des réseaux associatifs au niveau de chaque État. Le développement durable devenu un référentiel mondialisé, la planète pouvait enfin devenir un objet de préoccupation dépassant les frontières étatiques, voire les politiques sectorielles (agricoles, industrielles, etc.). Les écologistes ont été sans doute parmi les premiers à se mondialiser [10] en tant que mouvement social, notamment à travers l’usage d’Internet, la circulation d’une élite militante, la mise en réseau d’acteurs et de leur expertise. Il reste de cet héritage de nombreuses traces : les ONG environnementales occupent un véritable espace, qu’elles ont progressivement construit en nouant des alliances avec les ONG de développement, humanitaires ou de défense des droits. Cette extension des enjeux environnementaux à de nouveaux domaines d’intervention internationale était déjà visible en 2009, au moment de la COP15, à Copenhague. Dans une perspective inverse, des ONG œuvrant dans des domaines comme le soutien à des programmes onusiens dans les pays émergents se sont ouvertes à la question environnementale à travers ses implications économiques et sociales. En somme, les ONG environnementales sont parvenues à « désectorialiser » les problématiques de la nature grâce, dans un premier temps, au référentiel de développement durable, puis, dans un second temps, au réchauffement climatique, qui donne un lien de causalité et une visibilité à de nombreux phénomènes épars sur la planète, comme la désertification, la perte de biodiversité, les problèmes d’accès à l’eau ou les inondations et autres catastrophes naturelles.

Cette mondialisation d’un enjeu fait sens et incarne par différents phénomènes la dégradation de l’environnement qui, pour beaucoup, demeure difficilement appréhendable au quotidien. Cette réussite de mise aux agendas internationaux et nationaux, cette capacité à construire des normes doit être mise au crédit de l’influence constante des ONG qui, par le relais des réseaux scientifiques et des médias, ont promu les débats sur les questions de réchauffement climatique.

La menace du reflux

Toutefois, ce succès ne doit pas masquer le fait que la transformation de la gouvernance mondiale portée par ces ONG reste plus que relative. Leur enthousiasme initial a laissé la place à la déception chez une partie des écologistes, notamment les plus jeunes, qui se radicalisent et préfèrent des modes d’action plus proches des populations (soutien à des contestations par les zones à défendre [ZAD] [11]). Les mouvements décroissants, de frugalité ou encore de retour à des pratiques réelles des principes de l’écologie permettent en effet une prise directe sur le réel. Ceux-ci séduisent une population de jeunes qui manifestent lors des grands rassemblements – type contre-sommets. Si ces militants écologistes, au sens large de la nébuleuse du mouvement social, dénoncent les limites des négociations, contraintes par les exigences d’un modèle économique néolibéral, ils construisent néanmoins le mouvement social dans l’opinion dont ont tant besoin les ONG pour légitimer leur position dans les arènes internationales. Or, ces ONG rencontrent de plus en plus de difficultés à rassembler le mécontentement et soutenir la part de la génération des moins de 25 ans contestant le modèle social et économique tel qu’il est actuellement régulé. De sorte que depuis la décennie 2010, les ONG ne représentent plus forcément un moyen de contester ou de s’opposer. Elles peuvent même être dénoncées par le mouvement social écologiste comme étant trop expertes, et ainsi désincarnées, captant une élite technique qui s’est professionnalisée sous l’effet de l’ouverture de ces organisations à des mises en place de programmes de politiques internationales, en somme être de véritables bureaux d’expertise – les campagnes internationales, en particulier sur le climat ou la biodiversité, semblent générales et hors-sol, c’est-à-dire ignorant les préoccupations locales. Ce jeu d’insider / outsider peut être dénoncé à un moment où, depuis la crise de 2007-2008, la contestation du modèle capitaliste se diffuse dans la jeunesse européenne et occidentale, structurant parfois des revendications en élargissant le spectre du social à l’écologie, en passant par l’économie. Des solutions alternatives se popularisent, qu’il s’agisse par exemple de renoncer à la société de consommation ou de réformer les pratiques quotidiennes (alimentation, transports, mode d’habitat, etc.), dans le but de transformer la société par la base.

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L’utopie transnationale des années 1990-2000 soutenant l’idée d’une société civile qui transformerait les arènes internationales au point de contraindre les États, ne semble plus mobiliser une large base du mouvement écologiste occidental, qui s’oriente de plus en plus vers des projets de réalisation des « utopies au local » qui subvertiraient le social.

Est-ce conclure à la fin de la légitimité des ONG environnementales – en l’occurrence les plus contestataires –, qui sont-elles aussi renvoyées à l’image d’une mondialisation sans prise avec les réalités dites de terrain ? Ces organisations ont indubitablement construit un rôle en se situant au cœur du système diplomatique. Elles sont devenues des partenaires des États, qui les mobilisent au moment des sommets, y compris pour les moins institutionnalisées d’entre elles, qui se trouvent happées par le calendrier des négociations, des concertations préparant les COP ou toute autre grande rencontre internationale. Or plus leur légitimité dans ces arènes se fait grande, moins la base des militants écologistes de la nouvelle génération se reconnaît dans leur action, appelant à des méthodes plus localisées et souvent plus radicales. Ajoutons des lignes de clivage de plus en plus évidentes qui se forment au moment même des négociations, comme l’a décrit Jean Foyer lors de la COP21 [12].

Par conséquent, les ONG connaissent actuellement une fragilité plus forte. De plus, les États pouvant choisir leurs interlocuteurs, certaines peuvent se trouver écartées sous l’effet de coupes budgétaires ou de fin de programmes. De tels effets sont déjà visibles aux États-Unis [13]. Ajoutons la croissance de la répression des militants, notamment en Amérique du Sud (recrudescence de morts suspectes de militants en 2017), mais également en Europe sous l’effet de mesures de plus en plus contraignantes encadrant l’expression de la contestation dans l’espace public (poursuites, répression) [14]. Ces points ne sont pas à négliger, car même les ONG les plus conventionnelles et installées dans le paysage diplomatique sont aussi atteintes par ces phénomènes de répression ou de restrictions à l’accès à la décision et à la mise en place de leurs programmes. Si la dénonciation de l’Accord de Paris par les États-Unis est certes inquiétante dans le cadre de la diplomatie interétatique, le manque de volontarisme des États et des groupes d’intérêts industriels participent autant au retard de l’applicabilité des normes, c’est-à-dire à leur intégration et mise en œuvre dans chaque espace étatique [15]. Dans cette optique, il faut simplement rappeler que les normes internationales restent de soft law [16] et ne peuvent s’incarner en l’absence de politiques nationales ambitieuses. Or, l’ambition réclame des moyens financiers et humains, dans un contexte de repli des compétences étatiques dans la plupart des pays.

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• [1] Voir Denis Chartier et Sylvie Ollitrault, « Les ONG d’environnement dans un système international en mutation : des objets non identifiés ? », in Catherine Aubertin, Représenter la nature ? ONG et biodiversité, Paris, IRD Éditions, 2005.
• [2] En relations internationales, les low politics seraient les enjeux qui ne relèvent pas de l’intégrité des États ou encore leur sécurité. On y classe les enjeux humanitaires, environnementaux, sociaux au sens large. À l’inverse, les high politics renvoient aux enjeux cruciaux liés à la diplomatie classique des États (guerre, économie).
• [3] Voir Christophe Buffet et Sylvie Ollitrault, « ONG dans les COP : des “outsiders” de la politique climatique ? », Pollution atmosphérique, n° 227, 2015 (en ligne).
• [4] Voir Peter Newell, Climate for change. Non-State Actors and the Global Politics of the Greenhouse, Cambridge, Cambridge University Press, 2000.
• [5] Liste disponible sur le site de la CCNUCC.
• [6] Joyeeta Gupta. “On Behalf of My Delegation…”. A Survival Guide for Developing Country Climate Negotiators, Washington – Winnipeg – Amsterdam, Center for Sustainable Development of the Americas – International Institute for Sustainable Development – Institute for Environmental Studies, 2000, p. 18.
• [7] Éric Freyfogle, « Les racines culturelles de l’anti-environnementalisme de Trump », La pensée écologique, vol. 1, n° 1, Presses universitaires de France, octobre 2017 (en ligne).
• [8] Voir Sylvie Ollitrault, « De la caméra à la pétition web : le répertoire médiatique des écologistes », Réseaux, n° 98, Lavoisier, 1999.
• [9] Amandine Orsini, « Les lobbies environnementaux : intérêt d’une approche pluraliste », in François Gemenne (dir.), L’Enjeu mondial. L’environnement, Paris, Presses de Sciences Po, 2015.
• [10] Voir Sylvie Ollitrault, Militer pour la planète. Sociologie des écologistes, Rennes, Presses universitaires de Rennes, coll. « Res Publica », 2008.
• [11] Voir sur ce point le dossier du numéro 117 de Politix sur les « Mouvements d’occupations », et par exemple Geneviève Pruvot, « Critique en acte de la vie quotidienne à la ZAD de Notre-Dame-des-Landes (2013-2014) », Politix, vol. 117, n° 1, De Boeck, 2017.
• [12] Jean Foyer, « Dans les coulisses de la COP21 », La vie des idées, 23 février 2016.
• [13] Voir par exemple Sean Mowbray, « IUCN, UN, global NGOs, likely to see major budget cuts under Trump », Mongabay, 8 janvier 2018.
• [14] Voir Sylvie Ollitrault, « COP 21, ONG et état d’urgence », La vie des idées, 8 décembre 2015.
• [15] Voir Stefan C. Aykut, « La “gouvernance incantatoire”. L’accord de Paris et les nouvelles formes de gouvernance globale », La pensée écologique, vol. 1, n° 1, Presses universitaires de France, octobre 2017 (en ligne).
• [16] Voir Amy Dahan, « La gouvernance du climat : entre climatisation du monde et schisme de réalité », L’Homme et la société, n° 199, L’Harmattan, 2016.