La définition de l’intérêt national en Chine : une réalité mouvante / Par Antoine Bondaz

La conception chinoise de l’intérêt national a profondément évolué au cours des quarante dernières années. Alors que la Chine maoïste refusait d’employer le terme en préférant parler d’intérêt de la nation, un changement radical a lieu à partir de la fin des années 1970 sous l’impulsion de Deng Xiaoping. Ce dernier fera de l’intérêt national, défini pour la première fois de façon pragmatique et concrète, la boussole de la politique étrangère du pays. Les universitaires chinois se sont alors inspirés des travaux universitaires étrangers pour tenter de définir le concept scientifiquement afin de le légitimer, tout en offrant une définition proprement chinoise. Ils s’accordent sur les deux intérêts nationaux principaux que sont la souveraineté nationale et le développement économique, ainsi que sur l’accroissement continu des intérêts nationaux chinois du fait, entre autres, de l’internationalisation de l’économie nationale. Or, dans un contexte d’inquiétudes internationales liées à cette émergence chinoise, mais aussi face aux craintes à Beijing d’une déstabilisation interne, le gouvernement chinois a, à partir de 2009, décidé d’expliciter les « intérêts fondamentaux » du pays. Cette opération de communication internationale a explicité, sans surprise, que les intérêts du Parti communiste chinois (PCC) et les intérêts nationaux sont inextricablement liés, voire superposés, marquant une spécificité chinoise par rapport aux systèmes politiques occidentaux.

De l’intérêt de la nation à l’intérêt national

Dès le début du XXe siècle, les universitaires chinois identifient les « intérêts dynastiques » (wángcháo lìyì) [1]. La politique de l’Empire chinois vise alors à garantir le maintien au pouvoir de la dynastie Qing, à travers notamment la mise en œuvre du triple principe : « le souverain guide le peuple, le père guide le fils, l’époux guide l’épouse » (jūnwèichéngāng, fùwèizigāng, fuwèiqīgāng). Prenant l’exemple de la Grande Muraille, le professeur Yan Xuetong considère que l’objectif n’était pas tant d’assurer la sécurité de la population que de protéger les terres de l’empereur ainsi que sa sphère d’influence politique [2]. C’est cette même logique qui, appliquée aux « intérêts de classe », va officiellement conduire la Chine à prendre ses distances avec le concept d’intérêt national tel que défini en Occident à partir de la fondation de la République populaire, le 1er octobre 1949.

Les puissances capitalistes occidentales sont alors considérées comme gouvernées par une classe dominante qui a remplacé les intérêts dynastiques par ses propres intérêts. Au concept d’« intérêt national » (guójiā lìyì), associé au concept d’« intérêt de classe » (jiējí lìyì), va être opposé celui d’« intérêt de la nation » (mínzú lìyì) [3], terme initialement employé par les intellectuels soviétiques [4]. L’intérêt national est ainsi critiqué et l’écrivain Li Shisheng, compagnon d’armes des révolutionnaires à la fin de la guerre civile, considère que « la théorie de l’intérêt national » n’est qu’une « manifestation de l’égoïsme et de l’hégémonisme occidental visant à brouiller la nature de la classe dirigeante à la tête de l’État » [5].

Fidèle aux idéaux selon lesquels « la classe des prolétaires n’a pas de mère patrie », le « soutien à l’Internationale prolétaire et à la révolution mondiale » sont considérés comme les intérêts les plus importants des pays socialistes. Isolée économiquement et politiquement, la Chine maoïste n’utilise pas le terme d’intérêt national et les considérations idéologiques sont une composante fondamentale de sa politique étrangère [6]. L’embryon de stratégie internationale du pays vise alors officiellement à défendre les « intérêts du prolétariat international », et non ceux de la Chine à proprement parler [7]. Progressivement, le pays se transforme cependant d’une « puissance défiant le système international et révolutionnaire » à une puissance favorisant le statu quo et respectant les normes internationales [8]. Si le terme d’intérêt national est toujours « nié en théorie, il est affirmé en pratique » [9], avant que Deng Xiaoping ne décide par la suite de l’utiliser explicitement. Le père de la réforme et de l’ouverture chinoise entend, en effet, développer une politique étrangère pragmatique, et non idéologique [10].

Le rôle-clé de Deng Xiaoping

Deng Xiaoping révolutionne la pensée stratégique chinoise en considérant que le déterminant le plus important de la politique étrangère doit être l’intérêt national [11]. Il réalise une synthèse entre intérêt de la nation et intérêt national en estimant que le second est « étroitement lié aux besoins, aux désirs et aux émotions du peuple chinois » [12]. Il considère que la souveraineté et la sécurité sont prioritaires puisque sans elles, l’État ne peut plus défendre son intérêt national [13]. Lorsqu’en 1982, Margaret Thatcher tente de repousser la date de rétrocession de Hong-Kong prévue en 1997, Deng Xiaoping lui explique ainsi que « sur la question de la souveraineté, la Chine n’a aucune marge de manœuvre. Franchement, la question de la souveraineté n’est pas négociable […] Si dans quinze ans Hong-Kong n’est pas rétrocédé, le peuple n’aura aucune raison de nous faire confiance, et n’importe quel gouvernement devra démissionner et quitter l’arène politique » [14].

Ces propos sont alors largement repris et commentés par les officiels et les universitaires chinois, qui en font autant d’éléments de doctrine politique. Lors d’une rencontre avec l’ancien président américain Richard Nixon en 1989, Deng Xiaoping déclare par exemple : « j’apprécie beaucoup votre point de vue selon lequel les intérêts stratégiques nationaux devraient être le point de départ des relations bilatérales […] Nous ne devrions pas faire grand bruit de nos griefs historiques et de nos différences idéologiques […] Je sais que vous êtes un anticommuniste alors que je suis communiste. Néanmoins, en étudiant et en traitant les problèmes, nous accordons tous deux la plus haute importance à l’intérêt national » [15].

Le dirigeant chinois, déviant de la pensée de Mao Zedong, a également conscience que la légitimité du pays ne peut pas reposer uniquement sur l’idéologie et la défense de la souveraineté de la Chine populaire. Il met ainsi l’accent sur le développement économique, et considère qu’un environnement international stable et une intégration de la Chine dans l’ordre économique mondial aideront le Parti à consolider son pouvoir en interne [16].

Une définition scientifique chinoise de l’intérêt national

Dès lors, les universitaires vont s’efforcer de théoriser le concept d’intérêt national en étudiant notamment la littérature académique américaine [17]. L’ouvrage fondateur est publié en 1996 par l’actuel doyen de l’Institut des relations internationales modernes de l’Université Tsinghua, Yan Xuetong [18]. Il est le premier à « définir scientifiquement » [19] le concept comme « l’ensemble des besoins, tant matériels que spirituels, de la population d’un État. Par matériel, on entend la sécurité et le développement. Par spirituel, on entend le respect et la reconnaissance par la communauté internationale » [20]. Il considère que l’intérêt national est constitué de quatre intérêts thématiques que sont les intérêts politiques, les intérêts sécuritaires, les intérêts économiques et les intérêts culturels. Ces intérêts thématiques sont divisés en sous-intérêts selon leur priorité : « intérêts vitaux » tels que la souveraineté nationale, « intérêts extrêmement importants », « intérêts importants » et « intérêts moins importants ». Ces intérêts sont eux-mêmes modulés en fonction des régions du monde. Par exemple, les intérêts économiques de la Chine sont extrêmement importants en Asie mais aussi en Europe, alors que ses intérêts culturels sont extrêmement importants en Asie, mais moins ailleurs.

Allant encore plus loin dans une définition scientifique, Yan Xuetong considère que l’intérêt national repose sur les quatre variables que sont l’environnement international, la puissance nationale, le niveau technologique du pays, et les perceptions des dirigeants et de la population. Les deux premiers facteurs sont déterminants. Comme le rappelle Wang Jisi, directeur du Centre des études stratégiques et internationales de l’Université de Beijing, « évaluer correctement et utiliser pleinement l’équilibre des forces sur le plan international afin de servir l’intérêt national est l’essence même de la diplomatie d’une grande puissance » [21]. Concernant la puissance nationale, Huang Shuofeng, de l’Académie des sciences de l’Armée populaire de libération, est le premier à utiliser le concept de « puissance nationale complète ». Ce terme, que Deng Xiaoping évoque explicitement, permet d’étudier les disparités de puissance entre États en s’appuyant non pas sur un indicateur unique, mais sur un indicateur multifactoriel [22].

Un consensus universitaire sur les intérêts prioritaires et leur élargissement

Chaque universitaire chinois propose sa propre définition de l’intérêt national, à tel point que le professeur Men Honghua, de l’École centrale du Parti, considère qu’il n’y a pas de consensus. Par exemple, il différencie les « intérêts fondamentaux » comme la survie de la nation pour laquelle aucune concession n’est possible, les « intérêts importants », les « intérêts secondaires » et les « intérêts à l’étranger » [23]. Parmi ce qu’il nomme les « intérêts primaires », Wang Yizhou inclut, pour sa part, les intérêts liés au développement, à la souveraineté et à la responsabilité de la Chine [24]. Zhou Haisheng, de l’École centrale du Parti de la province du Jiangsu, classifie quant à lui les intérêts nationaux en quatre catégories liées au développement, à la souveraineté, à la responsabilité et à la « sécurité institutionnelle » (zhìdù ānquán lìyì) [25]. Enfin, Guo Shuyong différencie les intérêts fondamentaux des intérêts généraux, les intérêts à long terme des intérêts à court terme, les intérêts stratégiques des intérêts tactiques, et les intérêts nationaux des intérêts à l’étranger [26].

Cependant, il convient d’insister sur les points communs de ces définitions. Premièrement, Liu Xiaoyang rappelle que toutes associent trois notions, les besoins, la survie et le développement [27], bien qu’un débat puisse exister sur ce qui de la survie et du développement devrait être la priorité. Ce questionnement est en réalité résolu par le concept chinois classique de « pays prospère et armée puissante » (fùguó qiángjūn). Deuxièmement, tous les universitaires reconnaissent que l’intérêt national s’accroît inévitablement du fait de l’internationalisation de la Chine, qui passe d’un statut de puissance régionale à celui de puissance mondiale [28], d’un « système fermé » à un « système ouvert » selon Liu Xiaoyang. Comme le théorise Huang Kunlun dans un quotidien de l’armée chinoise, l’intérêt national n’est plus limité au territoire national et il faut parler d’« intérêt national aux frontières » (lìyì biānjiāng), c’est-à-dire des intérêts de la Chine dans le monde entier [29]. L’organisation, en juin 2015, d’un séminaire par le comité central du Parti sur « le maintien et l’expansion de l’intérêt national chinois » confirme ce point, mais inquiète inéluctablement les partenaires internationaux de la Chine.

Le débat international sur les intérêts fondamentaux de la Chine

La question de la définition officielle de l’intérêt national de la République populaire de Chine a fait l’objet de nombreuses études ces dernières années, notamment dans le cadre des différends territoriaux en mers de Chine méridionale et orientale. En mars 2010, des officiels américains confient que la Chine considère désormais la mer de Chine méridionale comme faisant partie de ses « intérêts fondamentaux » (« core interests », héxīn lìyì) [30]. Cette année est d’ailleurs présentée par les universitaires et experts américains comme « l’année où la Chine a vécu de façon arrogante » [31], ou encore la « pire année pour l’image internationale de la Chine depuis les événements de Tiananmen » selon le professeur David Shambaugh [32]. La notion d’assertivité (assertiveness), synonyme désormais d’agressivité, est alors largement utilisée dans les médias occidentaux pour critiquer le comportement international de la Chine, remplaçant en quelque sorte l’ancien concept de « menace chinoise » [33].

Ce concept d’intérêts fondamentaux est en réalité mentionné officiellement dès 2003 au sujet de Taiwan lors d’une rencontre entre le ministre chinois des Affaires étrangères, Tang Jiaquan, et le secrétaire d’État américain, Colin Powell [34]. Il est ensuite utilisé à partir de 2006 pour évoquer le Tibet et le Xinjiang, mais aussi les droits de l’homme, notamment lors des visites d’État du président Hu Jintao au Laos et au Pakistan [35]. En 2008, le terme englobe la souveraineté et l’intégrité territoriale de la Chine [36]. Le concept apparaît donc modulable et intègre progressivement de plus en plus d’éléments.

En 2009, le conseiller d’État Dai Bingguo le définit pour la première fois lors du China-US Strategic and Economic Dialogue. Cependant, face à ce qui est présenté comme une « mauvaise interprétation » occidentale du concept [37], il publie une tribune en décembre 2010 [38], puis le Conseil d’État un livre blanc sur Le développement pacifique de la Chine en septembre 2011 [39]. Les intérêts fondamentaux sont alors identifiés au nombre de trois : premièrement, le système politique chinois et sa stabilité, i.e. le leadership du PCC ; deuxièmement, la souveraineté nationale, l’intégrité territoriale et l’unité nationale ; troisièmement, le développement économique et sociable durable de la Chine. Les deux derniers points reprennent en réalité les intérêts fondamentaux identifiés par Deng Xiaoping dès les années 1980. Cependant, le premier intérêt fondamental fait directement référence au PCC, explicitant ainsi la spécificité chinoise.

La fusion des intérêts nationaux et des intérêts du PCC

Cette définition officielle des intérêts fondamentaux de la Chine pose la question du rapport entre intérêts nationaux et intérêts du Parti. Ceux-ci se confondent en effet, et l’objectif prioritaire des dirigeants chinois semble bel et bien être la survie du régime politique actuel. La perception des menaces aux intérêts nationaux chinois en est fortement influencée.

Les universitaires chinois s’accordent pour souligner que les principales menaces sont nationales et non internationales, et ce, même si les relations avec les États-Unis sont un facteur essentiel pour la défense des intérêts nationaux [40]. Fidèle à la tradition chinoise de définir les concepts de la façon la plus exhaustive possible, la Commission de sécurité nationale, créée en 2014, a mis en avant la notion de « perspective sur la sécurité nationale d’ensemble » (zǒngtǐ guójiā ānquán guān) [41]. Les menaces à l’exercice du pouvoir par le PCC sont également clairement mentionnées dans le XIIIe plan quinquennal (2016-2020), qui évoque la « subversion » et le « sabotage par des forces hostiles » avant même les « trois forces » (sāngǔ shìlì) que sont le terrorisme, le séparatisme et l’extrémisme religieux. Dans ce cadre, priorité est donc accordée au « maintien de la stabilité » (wéihù wěndìng), ce qui s’inscrit dans la continuité de la politique de Deng Xiaoping [42]. Cette stabilité associe une « stabilité sociale » [43] à une stabilité dans la périphérie chinoise afin d’assurer la souveraineté mais aussi la poursuite du développement économique, les deux sources principales de la légitimité du Parti. Les trois intérêts fondamentaux sont ainsi inextricablement liés.

Malgré les appels de certains universitaires pour redéfinir les intérêts nationaux en associant « traditions culturelles chinoises, écoles de pensée occidentales et doctrine marxiste » [44], la définition chinoise des intérêts nationaux semble donc équivalente aux autres pays. La différence majeure réside dans la conjugaison, au plus haut niveau, des intérêts du Parti et des intérêts nationaux. Ceux-ci ne semblent cependant pas contradictoires, mais complémentaires, la défense de la souveraineté nationale et du développement économique étant indispensables à la légitimité politique du PCC.

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• [1] Zhou Haisheng, « Les intérêts nationaux de la Chine dans le système international » (Guójì tǐxì zhōng de Zhōngguó guójiā lìyì), Forum of World Economics & Politics, vol. 4, 2003.
• [2] Yan Xuetong, Analysis of China National Interests, Tianjin, Tianjin People’s Press, 1996, p. 14.
• [3] Liu Xiaoyang, « État des lieux de la recherche sur l’intérêt national en Chine » (Zhōngguó guójiā lìyì yánjiū zòngshù), International Study Reference, n° 4, 2016.
• [4] Dai Chaowu, « L’évolution du concept d’intérêt national et son impact sur la sécurité nationale et la constitution de la politique étrangère » (Guójiā lìyì gàiniàn de biànhuà jí qí duì guójiā ānquán hé wàijiāo juécè de yǐngxiǎng), World Economics and Politics, n° 12, 2000.
• [5] Li Shisheng, « La question du rôle de l’intérêt national, de l’intérêt de classe et de l’intérêt de l’humanité dans les relations internationales » (Guójiā lìyì, jiējí lìyì yǔ quán rénlèi lìyì zài guójì guānxì zhōng de zuòyòng wèntí), The Journal of International Studies, vol. 10, 1989.
• [6] Goldstein Avery, « Across the Yalu : China’s Interests and the Korean Peninsula in a Changing World », in Alastair Iain Johnston et Robert S. Ross (dir.), New Directions in the Study of China’s Foreign Policy, Stanford, Stanford University Press, 2006, p. 132.
• [7] Wang Jisi, « China’s Search for a Grand Strategy », Foreign Affairs, mars-avril 2011.
• [8] Zhou Haisheng, op. cit.
• [9] Wang Yizhou, « Repenser l’intérêt national » (Guójiā lìyì zài sīkǎo), Social Sciences in China, n° 2, 2002.
• [10] Sun Jianyong, « Le concept d’intérêt national dans la pensée diplomatique de Deng Xiaoping » (Dèng Xiǎopíng wàijiāo sīxiǎng zhōng de guójiā lìyì guān), Contemporary World and Socialism, n° 1, 2003.
• [11] Voir Peng Guangqian, « Deng Xiaoping’s strategic thought », in Michael Pillsbury (dir.), Chinese views of future warfare, Darby, Diane Publishing, 1997 ; et Sun Jianyong, op. cit.
• [12] Hong Bin, « Deng Xiaoping’s perspective on national interest », in Pillsbury Michael (dir.), op. cit.. Cette fusion des deux concepts est notamment théorisée par deux professeurs chinois, Jin Yingzhong et Ni Shixiong, Étude comparative de la théorie des relations internationales (Guójì guānxì lǐlùn bǐjiào yánjiū), Beijing, China Social Science Press, 1992, p. 119.
• [13] Deng Xiaoping, Œuvres choisies de Deng Xiaoping (邓小平文选), People’s Publishing House, tome 3, p. 348.
• [14] Ibid., pp. 12-13.
• [15] Deng Xiaoping, « C’est aux États-Unis de prendre l’initiative pour mettre un terme à la dégradation des relations sino-américaines » (Jiéshù yánjùn de ZhōngMěi guānxì yào yóu měiguó cǎiqǔ zhǔdòng), People’s Daily online, 31 octobre 1989.
• [16] Wang Jisi, op. cit.
• [17] Dai Chaowu, « L’évolution du concept d’intérêt national et son impact sur la sécurité nationale et la constitution de la politique étrangère » (Guójiā lìyì gàiniàn de biànhuà jí qí duì guójiā ānquán hé wàijiāo juécè de yǐngxiǎng), World Economics and Politics, n° 12, 2000.
• [18] Yan Xuetong, op. cit.
• [19] Liu Xiaoyang, op. cit.
• [20] Yan Xuetong, op. cit.
• [21] Wang Jisi, « China in the Middle », The American Interest, vol. 10, n° 4, 2015.
• [22] Huang Shuofeng, Théorie de la puissance nationale complète (Zònghé guólì lùn), Bejing, China Social Sciences Press, 1992.
• [23] Men Honghua, « Maintenir et accroître l’intérêt national de la Chine » (Zhōngguó guójiā lìyì de wéihù hé tàzhǎn), International Review, n° 6, 2015.
• [24] Wang Yizhou, op. cit.
• [25] Zhou Haisheng, op. cit.
• [26] Guo Shuyong, « Intégration dans système international et intérêts nationaux : analyse historique de la diplomatie chinoise » (Guójì zhìdù de róngrù yǔ guójiā lìyì—zhōngguó wàijiāo de yī zhǒng lìshǐ fēnxī), World Economics and Politics, n° 4, 1999.
• [27] Liu Xiaoyang, op. cit.
• [28] Men Honghua, op. cit.
• [29] Huang Kunlun, « Le concept d’intérêt national à l’ère de la mondialisation » (Quánqiú huà shídài de guójiā lìyì guān), Liberation Army Daily, 15 mars 2011.
• [30] Edward Wong, « Chinese Military Seeks to Extend Its Naval Power », The New York Times, 23 avril 2010.
• [31] Ralph Cossa et Brad Glosserman, « Return to Asia : It’s Not (All) About China », PacNet, n° 7, 2012.
• [32] David Shambaugh, China Goes Global : The Partial Power, Oxford, Oxford University Press, 2013, p. 42.
• [33] Walter Lee, « China’s Unassertive Rise : What Is Assertiveness and How We Have Misunderstood It ? », International Journal of China Studies, vol. 4, n° 3, 2013.
• [34] Caitlin Campbell, « China’s Core Interests and the East China Sea », U.S.-China Economic and Security Review Commission, 10 mai 2013.
• [35] Michael D. Swaine, « China’s Assertive Behavior, Part One : On Core Interests », China Leadership Monitor, n° 34, septembre 2010.
• [36] Conférence de presse du porte-parole du ministère chinois des Affaires étrangères, Qin Gang, 27 novembre 2008.
• [37] « China’s declaration of key interests misinterpreted », Beijing Review, 26 août 2013.
• [38] Dai Bingguo, « Stick to the path of peaceful development », China Daily, 13 décembre 2010.
• [39] State Council, China’s Peaceful Development, 6 septembre 2011.
• [40] Yong Deng, « Reputation and the Security Dilemma : China Reacts to the China Threat Theory », in Alastair Iain Johnston et Robert S. Ross (dir.), op. cit, p. 196.
• [41] Le concept couvre 11 dimensions de la sécurité : la sécurité politique, la sécurité nationale, la sécurité militaire, la sécurité économique, la sécurité culturelle, la sécurité sociétale, la sécurité scientifique et technologique, la sécurité de l’information, la sécurité écologique, la sécurité des ressources et la sécurité nucléaire. Lire par exemple Sun Jianguo, « Upholding the Chinese Approach to National Security », China International Studies, mars-avril 2015.
• [42] Hong Bin, op. cit.
• [43] Zhou Tianyong, « Comment sauvegarder nos intérêts nationaux au XXIe siècle ? » (Rúhé wéihù 21 shìjì wǒguó de guójiā lìyì), Economic Information Daily, mai 2012.
• [44] Liu Xiaoyang, op. cit.