Du paria au leader, du leader au paria : les trajectoires croisées de la Chine et des États-Unis dans les négociations climatiques / Par François Gemenne

En 2009, lorsque les chefs d’État et de gouvernement de la planète se réunissent à Copenhague pour la 15e conférence des parties (COP15) à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), dans l’espoir de trouver un nouvel accord qui ferait suite au protocole de Kyoto, la Chine est perçue comme le principal obstacle au succès des négociations. Barack Obama, au contraire, est vu comme porteur d’un espoir nouveau : pour la première fois, un président états-unien assiste à une COP et laisse entrevoir la possibilité d’un leadership nouveau sur le climat, après plus de dix ans d’attentisme de la part de son pays. Le dénouement, hélas, fut tout autre. La Chine, à la tête d’un groupe des pays émergents – les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud) – porta un accord indigent, accepté par B. Obama, dont la priorité du moment était le vote de sa grande réforme de la santé.

Six ans plus tard, à la COP21 de Paris, c’est pourtant la Chine qui se retrouve dans le rôle de facilitatrice des négociations, évitant même un échec de dernière minute grâce à une intervention décisive. Et huit ans après Copenhague, en 2017, c’est avec elle que le président français Emmanuel Macron, qui s’est depuis posé en héraut de la coopération internationale sur le climat, espère relancer la lutte contre le réchauffement global. Les États-Unis, pour leur part, ont entre-temps élu à leur tête un « génie très stable », mais climato-sceptique, et se sont retirés de l’Accord de Paris.

Que s’est-il donc passé pour que l’on assiste, en moins de dix ans, à un tel renversement des rôles ? La trajectoire de la Chine et des États-Unis sur le sujet est loin d’être anecdotique : d’abord parce qu’ils représentent les deux principaux émetteurs de gaz à effet de serre, mais surtout parce que l’examen comparé de leurs trajectoires reflète l’évolution de la coopération internationale et du positionnement des différents acteurs sur la question du climat.

Les États-Unis de retour à la case paria

Le 25 juillet 1997, le Sénat adopte à l’unanimité (95-0) la résolution Byrd-Hagel, qui intime au président de ne pas signer le protocole de Kyoto, au motif qu’il imposerait une charge trop lourde à l’économie américaine. Bill Clinton signera quand même le traité ; son vice-président Al Gore fera même le déplacement jusqu’à Kyoto pour permettre la conclusion d’un accord à la fin de la COP3. La suite est connue : B. Clinton, empêtré dans l’affaire Lewinsky, ne parviendra jamais à trouver un accord avec le Sénat. Et George W. Bush, nouvellement élu, douche tous les espoirs de ratification en 2001 en annonçant le retrait américain du protocole de Kyoto.

À partir de ce moment, les États-Unis vont apparaître comme les parias de la coopération internationale sur le climat. Malgré la création en 2005 du Convention Dialogue, un organe de négociation qui permettait de garder les États-Unis dans le giron des négociations internationales, et malgré la mise en place du Forum des économies majeures, voulu par le président Bush comme une enceinte internationale qui puisse faire contrepoids aux Nations unies, les États-Unis restent en retrait de la coopération internationale.

En 2007, lors de la COP13 de Bali, les États-Unis acceptent du bout des lèvres l’idée d’un nouveau mandat de négociation qui conduirait à la mise en place d’un nouveau protocole pour remplacer celui de Kyoto, qui arrive à échéance à la fin de l’année 2012. Mais c’est évidemment l’élection de B. Obama, en 2008, qui va relancer les espoirs d’un réengagement américain sur le sujet. Cet optimisme sera douché lors du sommet de Copenhague. Si l’accord indigent qui y fut conclu a parfois été présenté comme un compromis entre la Chine et les États-Unis, la réalité est bien différente : le texte a été négocié entre pays émergents, et faisait l’affaire des États-Unis qui, sans apparaître comme les moutons noirs de la négociation, évitaient tout engagement. Les cartes n’auraient pas pu mieux tomber pour B. Obama, qui, à ce moment, ne pouvait pas se permettre de perdre la moindre voix, ni du côté démocrate ni du côté républicain, avant le vote serré et imminent de sa grande réforme de la santé.

Entre-temps, et malgré l’apathie du gouvernement fédéral, les entités fédérées et les municipalités s’étaient mobilisées, dopées par le refus de ratification du protocole de Kyoto. En mars 2005, le maire de Seattle, Greg Nickels, présenta à la conférence des maires américains un document qui visait à suppléer l’absence américaine du protocole, en atteignant les objectifs prévus par celui-ci dans les municipalités. L’objectif initial de G. Nickels, avec ce US Mayors Climate Protection Agreement, était de convaincre 141 de ses collègues de le signer dans l’année, de manière à égaler le nombre de pays signataires du protocole de Kyoto. Cette initiative locale allait rapidement devenir un programme d’ampleur nationale, et les objectifs initiaux largement dépassés.

Parallèlement, les États fédérés tentaient également de pallier l’inaction fédérale : dès 2003, une coalition d’États fédérés regroupés au sein de la Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) mettait en place le premier marché du carbone sur le territoire américain, à l’initiative du gouverneur de l’État de New York, George Pataki. La RGGI instaure une limitation obligatoire des émissions de dioxyde de carbone (CO2) des centrales électriques, et prévoit la possibilité d’échanger sur un marché les éventuels permis de polluer obtenus si les limites ne sont pas atteintes. Débuté le 1er janvier 2009, le programme doit s’achever en 2020. Dans un premier temps (2009-2015), les États signataires se sont engagés à stabiliser leurs niveaux d’émissions aux niveaux moyens de la période 2002-2004. Ensuite, entre 2015 et 2020, les niveaux d’émissions doivent entamer une courbe descendante, pour atteindre une réduction de 10 % en 2020. Des permis de polluer pourront être achetés pour compenser jusqu’à 50 % des réductions obligatoires.

Ces efforts des entités fédérées, aussi volontaristes soient-ils, ne peuvent néanmoins masquer l’apathie totale du gouvernement fédéral jusqu’au début des années 2010. Au cours de son deuxième mandat, B. Obama va en effet tenter de réengager les États-Unis dans la coopération internationale sur le climat, et se tourne alors naturellement vers la Chine. C’est ainsi qu’en 2014, les deux pays concluent un accord bilatéral inédit sur le climat, dans lequel ils s’engagent chacun à limiter leurs émissions respectives de gaz à effet de serre. L’accord n’a pas de valeur juridique et s’apparente plutôt à une déclaration commune, mais il est symboliquement important : pour la première fois, la Chine s’engage sur une date à partir de laquelle sa courbe d’émissions de gaz à effet de serre s’inversera, 2030 au plus tard. Pour la première fois, le gouvernement chinois reconnaît que la croissance de ses émissions de gaz à effet de serre – très liée à sa croissance économique – ne sera pas infinie.

Cet accord marque une étape décisive sur le chemin de la COP21. Les diplomates français ont – bien – retenu les leçons de l’échec de la COP15 de Copenhague, et notamment le bouleversement des modalités de la coopération internationale qui s’est imposé depuis. En 2015, il n’est plus question de faire des accords comme par le passé, négociés entre pays industrialisés et imposés ensuite aux pays en développement et émergents. Depuis Copenhague, ces derniers ont clairement fait savoir qu’ils n’accepteraient pas que leurs politiques climatiques soient dictées par un accord international : les politiques domestiques précéderont l’accord international, qui devra à son tour se fonder sur celles-ci. La COP21 intègre parfaitement cette logique nouvelle, puisque chaque pays a été chargé en amont de remettre son plan climat – appelé « contributions prévues déterminées au niveau national » (CPDN). L’Accord de Paris ne sera que l’habile synthèse de ces différents plans climat nationaux.

Lorsqu’elle se présente à Paris, emmenée par le secrétaire d’État John Kerry, la délégation américaine reste néanmoins contrainte par la résolution Byrd-Hagel, d’autant plus que le Sénat est désormais majoritairement républicain. Ce texte prohibe non seulement la ratification du protocole de Kyoto, mais aussi celle de tout autre accord comparable. Par la force des choses, les États-Unis sont au centre des négociations : leur absence du protocole de Kyoto a considérablement affaibli l’accord, et leur participation est unanimement reconnue comme une condition essentielle au succès de la COP21. Mais cette participation impose donc, aussi, que l’accord conclu ne soit pas juridiquement contraignant, de manière à éviter la nécessité d’une ratification par le Sénat. Pendant toute la conférence, les délégués américains s’évertuent par conséquent à éviter toute référence à la moindre contrainte juridique. Les autres délégués feront leur deuil d’un accord juridiquement contraignant, en échange de la participation américaine.

Un rapide processus de ratification permet à l’Accord de Paris d’entrer en vigueur moins d’un an après sa signature, le 4 novembre 2016. Quatre jours plus tard, au deuxième jour de la COP22, les États-Unis placent à leur tête un climato-sceptique notoire. Et logiquement, malgré les protestations internationales et les appels de l’industrie américaine, Donald Trump dénonce l’Accord de Paris en juin 2017 et s’en retire par un simple décret présidentiel, semblable à celui qu’avait utilisé son prédécesseur pour le ratifier.

Beaucoup, y compris aux États-Unis, ont tenté de minimiser l’impact de cette décision : le mouvement enclenché à la COP21 était désormais irréversible et détaché des contingences politiques, les forces vives de la société civile et des autorités locales allaient compenser les défaillances du gouvernement fédéral. Il est en effet indéniable que ce retrait américain a stimulé les initiatives locales et citoyennes. Le mouvement « We Are Still In », qui proclame que le peuple américain, à défaut de son gouvernement, est toujours bel et bien partie à l’Accord de Paris, catalyse ainsi une myriade d’entre elles. Si le temps dira quelles seront les conséquences réelles de cette décision sur les émissions de gaz à effet de serre des États-Unis, l’impact symbolique est énorme : l’Accord de Paris est un accord avant tout politique, qui repose sur le principe d’universalité et de comparabilité des efforts entrepris par les uns et les autres. Dès lors que les États-Unis, deuxième émetteur mondial de gaz à effet de serre, se retirent du jeu, c’est toute la crédibilité du texte qui est mise à mal, même si la crainte d’un effet domino semble peu à peu s’éloigner. Minimiser l’importance du retrait américain revient à acter la dépolitisation du processus, qui serait désormais confié à l’industrie, au marché et à la société civile. Ce serait une grave erreur, car le rôle de l’État reste absolument prépondérant pour insuffler la transformation vers une économie décarbonée, ce qu’illustre parfaitement le cas de la Chine.

La Chine, d’obstacle à facilitateur

À Copenhague, la Chine était encore perçue comme le principal obstacle à la conclusion d’un accord. Depuis 2003, ses émissions de gaz à effet de serre avaient dépassé celles de l’Union européenne (UE). En 2005, elles avaient rejoint celles des États-Unis. Tandis que cette croissance exponentielle semblait ne jamais devoir s’arrêter, la Chine refusait absolument qu’un accord international lui dicte ses politiques, revendiquant son droit au développement. COP après COP, le pays était régulièrement lauréat du prix du Fossile du jour, récompense parodique remise par les organisations non gouvernementales à la délégation qui avait constitué le plus grand obstacle au progrès des négociations. La Chine plaidait alors pour une répartition des émissions en fonction du nombre d’habitants, et estimait que ces émissions par tête devraient converger d’ici 2100. Elle rappelait volontiers que 35 % de sa production industrielle étaient destinés à l’exportation, et qu’il était donc injuste de retenir une solution fondée sur le seul critère des émissions totales, sans que soit prise en compte la destination finale des biens produits.

Deux éléments allaient pourtant venir modifier le cours des choses. D’abord, la Chine souhaite s’affirmer davantage comme une grande puissance responsable et fiable. Dans le dossier du climat comme dans d’autres, Pékin cherche à se réengager dans la coopération internationale, souvent dans un rôle de médiateur. Ensuite, et peut-être surtout, la pression est venue de l’intérieur. Dans de nombreuses villes chinoises, la pollution atmosphérique, provoquée à la fois par le trafic automobile et la pollution industrielle, a rendu l’air littéralement irrespirable. Cette pollution emporte des conséquences graves pour la santé publique, avec une nette augmentation de la mortalité et des maladies respiratoires. Dès lors, la question environnementale va rapidement devenir, en Chine, une question sociale. Dans de nombreuses villes, les manifestations se multiplient, réclamant du gouvernement des mesures radicales pour réduire la pollution atmosphérique [1]. Et c’est bien la pression de la rue qui a poussé le gouvernement chinois à agir et à prendre des mesures de réduction de la pollution : cette question s’imposait de plus en plus comme un facteur puissant de déstabilisation sociale, qui nécessitait d’être contenu.

Si la Chine va donc s’affirmer de plus en plus comme un partenaire coopératif dans la lutte contre le changement climatique, c’est à la fois par doctrine diplomatique et sous la pression de mobilisations sociales importantes. L’accord de 2014 avec les États-Unis, évoqué plus haut, va marquer une étape très importante dans ce réengagement. Pour la première fois, en effet, la Chine admet l’idée d’une limite à sa croissance : symboliquement, le tournant est important, même s’il reste trop modeste et trop tardif. La lutte contre le changement climatique est aussi une opportunité économique pour la Chine : le pays s’est imposé comme un leader sur les énergies renouvelables, et en particulier sur les panneaux solaires, dont beaucoup sont aujourd’hui produits sur son territoire.

C’est donc logiquement, mais néanmoins à la surprise de beaucoup, que la Chine s’est posée à la COP21 en facilitatrice de la négociation, et en rouage essentiel – à défaut de moteur – de la coopération internationale. Un épisode, en particulier, en dit long sur ce nouveau positionnement. Au moment de la dernière lecture du texte de l’Accord de Paris, avant qu’il ne soit approuvé par les délégués, la délégation américaine repère un terme – l’auxiliaire « shall » – qui pourrait rendre l’accord juridiquement contraignant et rendre obligatoire le passage devant le Sénat américain. Arguant qu’il s’agit d’une coquille – c’est « should » qui aurait dû être employé –, les délégués américains obtiennent facilement de la présidence française que le texte soit rectifié et réimprimé [2]. Mais le Nicaragua estime qu’il ne s’agit pas d’une coquille, et que la rectification change le sens du texte, qui doit donc être rouvert à la négociation. Si la présidence française fait droit à la demande nicaraguayenne, ou si le Nicaragua parvient à entraîner à sa suite d’autres pays, c’est toute la négociation qui sera compromise, et le texte qui ne pourra pas être approuvé. C’est alors que la délégation chinoise intervient pour sauver la mise, en intimant au Nicaragua de retirer sa requête. Cette intervention de dernière minute permet l’adoption de l’Accord de Paris.

L’heure de la France ?

Après le retrait américain de l’Accord de Paris, beaucoup de commentateurs se sont étonnamment tournés vers la Chine pour la reprise du leadership de la coopération internationale sur le climat, comme si les États-Unis avaient jamais assuré un tel leadership. La Chine, pour l’heure, ne semble manifester aucun désir en ce sens : si elle est déterminée à s’affirmer comme un partenaire solide et fiable, rien n’indique qu’elle souhaite prendre la tête de la coopération internationale. Et c’est plutôt la France qui s’affirme aujourd’hui dans ce rôle, dans lequel elle voit un levier diplomatique puissant. Le discours du président Macron, au soir de l’annonce du retrait américain de l’Accord de Paris, a surpris par son volontarisme. Et le One Planet Summit, tenu à Paris le 12 décembre 2017, a pris de court la plupart des observateurs : ce sommet n’allait-il pas vider de sa substance la COP23, organisée à Bonn quelques semaines auparavant ? Quelle serait sa place sur le calendrier des négociations internationales ?

Malgré ces incertitudes, c’est bien vers la France que se tournent aujourd’hui beaucoup de regards en quête d’un nouveau leader pour la coopération internationale sur le climat. La COP21 a permis l’établissement d’une réelle expertise au sein de la diplomatie française, et la France semble évidemment tout indiquée pour superviser et faciliter la mise en œuvre de l’Accord de Paris. C’est aussi la capitale française qui assure pour l’instant la présidence du C40, réseau de villes engagées pour la protection du climat, et la France assurera en 2019 la présidence de la Platform on Disaster Displacement, l’organisation chargée de la protection des droits des personnes déplacées par des catastrophes naturelles, dont beaucoup sont imputables au changement climatique.

Cet activisme sur le front du climat a sans nul doute permis au président Macron d’acquérir une grande popularité internationale, et le One Planet Summit fut une opération de communication particulièrement réussie, qui a contribué à relancer quelque peu un processus de coopération internationale légèrement endormi. Mais un possible leadership français se heurte encore à deux obstacles majeurs. Le premier concerne la cohérence des politiques climatiques de la France avec sa posture internationale. Le pays reste en effet à la peine pour remplir ses objectifs de la COP21, et une telle incapacité pourrait naturellement compromettre ses ambitions internationales sur ce sujet. Le second obstacle réside dans l’apathie européenne sur le climat. Si la lutte contre le changement climatique a longtemps été un facteur d’unité des États membres de l’UE, notamment sous la férule du Royaume-Uni, cette unité s’est depuis largement fragmentée. Alors qu’Emmanuel Macron espérait pouvoir relancer le projet européen autour de la lutte contre le changement climatique, il apparaît aujourd’hui isolé, quand l’Allemagne vient, pour sa part, de repousser ses objectifs de l’Accord de Paris.

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Aujourd’hui, le processus officiel de négociation paraît bien en panne : beaucoup de pays semblent considérer l’Accord de Paris comme une ligne d’arrivée plutôt que comme un point de départ, et les COP sont chaque année davantage vidées de leur contenu politique, comme si la mise en œuvre du texte adopté à Paris n’appartenait plus qu’à la société civile, aux marchés et à l’industrie. Les trajectoires croisées des États-Unis et de la Chine nous apprennent pourtant que cette dépolitisation de la transformation de l’économie est un leurre. Quelle que soit l’importance – indéniable – de la société civile, des autorités locales ou de l’industrie, la mise en œuvre de l’Accord de Paris reste très dépendante des contingences politiques des États signataires. Il n’est guère étonnant que tant la trajectoire des États-Unis que celle de la Chine dans les négociations internationales sur le climat aient été largement influencées par l’action de la société civile. Aux États-Unis, ce sont la société civile et les autorités locales qui ont tenté de pallier l’absence américaine du protocole de Kyoto, et qui cherchent encore aujourd’hui à compenser le retrait de l’Accord de Paris. En Chine, ce sont les mobilisations citoyennes autour de la pollution atmosphérique qui ont poussé le réengagement dans la coopération internationale. Mais la société civile ne peut prendre le leadership de la coopération internationale : celle-ci dépend avant tout des signaux envoyés par les gouvernements. Et dans un modèle de coopération où les gouvernements sont encore les seuls représentants des États, c’est sans doute là qu’il y a une place à prendre pour la France, et pour l’Europe. Parce que le climat est enfin devenu ce qu’il aurait dû être depuis le début : un enjeu diplomatique majeur. Et, potentiellement, le socle d’une refondation du projet politique européen.

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• [1] Sur ce point, voir notamment Jean-François Huchet, La crise environnementale en Chine. Évolutions et limites des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2016.
• [2] Un article publié par Le Monde explique en détail le déroulé des événements : « COP21 : le mot qui a failli faire capoter l’accord », Le Monde, 13 décembre 2015.